反对三权分立的奥秘何在？

关于“八确立”、“五不搞”的理论思考之十二
杜光

吴邦国委员长的第三个“不搞”，是“不搞‘三权鼎立’和两院
制”。他这里说的“三权鼎立”，就是我们通常谈论的“三权分
立”。不知道为什么他偏要说成是“三权鼎立”。

关于三权分立的争论，不是一个新的话题。它是随着改革开放才出现
的，至今已有30多年的历史了。近几年由于有了关于普世价值和《零
八宪章》的争论，这个问题又重新浮现出来。我在2002年写的《坚持
改革的社会主义方向》和2009年写的《零八宪章：和解的宣言，合作
的宣言》里，对于三权分立，从理论到实践，都作过分析和论述，该
说的基本上都说了，现在不妨旧话重提。

反对三权分立最为强烈的是邓小平。他曾再三指出：我们的政治体制
改革，不能搞资产阶级三权分立那一套。改革开放以来，一些文章一
接触到这个问题便鹦鹉学舌似地反复重弹这个老调，把主张三权分立
或有三权分立倾向的观点说成是“资产阶级自由化”，“反对社会主
义制度，主张资本主义制度”。对于这些作者来说，三权分立就好象
妖魔或瘟疫，必须祭起师传法宝，念起符咒，来驱邪避瘟。他们自以
为这样可以表现自己坚持社会主义、反对资本主义的坚定立场。

三权分立指的是政府的几种不同职能的权力相互制约。它不是政府机
构的组织形式，而是政府各部门行使权力的基本原则。人民把国家权
力委托给政府，为了使权力不至过于集中，以致被官员任意滥用而伤
害人民的权利，就需要用权力来限制权力，使不同职能的权力相互制
约。这样，既能保证权力机构的正常运行，也可以防止政治权力对公
民权利的侵害。所以，三权分立是民主政治的题中应有之义。它在英
语里叫“separation of powers”，意思就是权力的分离，两权也
好，三权也好，四权五权也好，只要是不同职能的政府权力，就需要
建立彼此之间的制约机制。至于分立的具体形式，当然应当根据各国
的不同情况，采取不同的形式。在发达的资本主义国家，法国不同于
德国，英国不同于美国，没有什么统一的模式。国民党政府的权力分
属行政、立法、司法、考试、监察五院，所以他们的《宪法》被称为
“五权宪法”。

那么，为什么通常把它叫做三权分立呢？这是因为国家权力机构多由
立法、司法、行政三种不同职能的部门组成。亚里士多德早在2,200
多年前就在他的《政治学》一书里指出：“一切政体都有三个要
素”，“一为有关城邦一般公务的议事机能；其二为行政机能部分
……其三为审判机能。”在最早实现资产阶级革命的英国，三种国家
权力原来都集中在国王手里，三权分立是对把三权集中于君主的专制
主义的否定。专制主义视君主之位为神器，君权神授，不容他人染
指。当社会生产力的发展使处于萌芽之中的资本主义有了向君主专制
主义挑战的能力时，三权分立观念的出现就成为历史的必然了。

三种国家权力从集中于君主转到某种程度的分立，反映了新兴资产阶
级的政治要求。16世纪手工工场的发展和工厂的出现，诞生了最早的
资产阶级，他们的代表进入国会下议院，加强了国会在同国王斗争中
的力量。1640年开始的英国革命，就是从国会同国王之间的斗争发端
的。斯图亚特王朝复辟后，争夺权力的斗争仍持续不断，1679年颁布
的保护公民人身权利和自由不受侵犯的《人身保护法》，就是这一斗
争的产物。这是幼年的英国资产阶级反对专制主义的重大胜利。1688
年“光荣革命”后，威廉三世上台，被迫接受国会的《权利宣言》。
宣言规定了议员的选举自由和议会演说自由、辩论自由、议事自由，
还宣布：不经国会同意，国王不得颁布法律或停止废除任何法律；征
收和支配赋税及征集和维持常备军均须经国会准许；不得设立宗教法
院，不得滥施酷刑；等等。1701年，国会又通过《国位继承法》，规
定：凡担任王室官员的人不得为国会下议院议员；未经议会批准，国
王不得罢免官吏；一切法律必须由国会通过，国王批准；法官终身任
职；等等。这两个法律的颁布，标志着立法权由国王向国会的转移，
英国成为立宪君主制的国家。1714年乔治一世继位，任命下议院多数
党辉格党领袖为内阁首脑，组织政府，标志着行政权由国王向内阁转
移，国会和政府分享立法权力和行政权力，开了近代政党政治和内阁
制的先河。与此同时，司法权力也从国王转到法院。1627年，查理一
世接受国会贵族院和下议院的《权利请愿书》，承认国王干预司法不
当，并撤销干预司法独立的戒严法。1676年颁布的《人身保护法》在
保护人民权利的同时，也加强了法院司法的独立性。1688年的《权利
法案》更明确宣布国王停止法律实施或废除法律为僭越权力的非法行
为，进一步保证了司法的独立。这是三权分立的雏形：立法权力转到
国会，行政权力转到内阁，司法权力转到法院。它是新兴资产阶级在
向国王夺取政治权力的长期斗争过程中逐渐形成的。孟德斯鸠根据英
国政治结构的演变，在1748年出版的《论法的精神》一书里提出了三
权分立的理论。他说：立法权力、行政权力、司法权力必须分开，
“政治自由是通过三权的某种分野而建立的。”“如果司法权不同立
法权和行政权分立，自由也就不存在了。”

英国的三权分立是适应新兴资产阶级的政治需要而产生的政治体制。
政治上层建筑的革新，扫除了封建专制主义的长期统治，推动了资本
主义经济的发展，它的最明显的成果便是工业革命。1765年的珍妮纺
车，1784年的瓦特蒸汽机，把英国从工场手工业时代带进机器工厂工
业时代，使英国成为世界上第一个工业强国。

从以上对三权分立的发源地英国的简要回顾可以看出，三权分立是英
国资产阶级为了清除封建专制主义对资本主义生产力发展的障碍，经
过长期政治斗争才最终取得的政治成果。它不是哪一个智者发明的治
国方略或政权设计蓝图，而是社会由封建主义向资本主义演变过程中
必然出现的历史产物。英国的榜样和孟德斯鸠的理论概括，使这种先
进的政治体制形式成为一切资本主义国家仿效奉行的共同模式。尽管
各国情况不同，国家机构的设置和职能也有着明显的差异，但三权分
立相互制约的原则却都在不同程度上得到贯彻。

三权分立的最本质特征是政治权力之间的相互制约，这是克服专制主
义，防止执掌政治权力者独断专行，滥用权力，侵害人民利益的最有
效的利器。正如孟德斯鸠所说：“从事物的性质来说，要防止滥用权
力，就必须以权力来约束权力。”美国开国元勋华盛顿也表示，他
“强烈主张对每一部门都加以适当的约束和合理的牵制。”

以三权分立的形式来实现政治权力之间的制约，是几百年来先进人物
斗争和思考的结晶。它的历史功勋是清除专制主义对人民权利的禁锢
和对生产力的束缚；它的意义和作用则在于防止专制主义复辟，保证
政权机构的健康运转和生产力的顺利发展。就如同经济领域的市场经
济，意识形态领域的民主自由平等人权等观念一样，政治领域的民主
制度和三权分立也是资本主义发展的保证，对资本主义制度的确立有
过不可磨灭的历史贡献。但它们同时也是人类历史的宝贵财富，世界
文明的优秀成果，具有普遍的社会历史意义。只要在政治领域还存在
着封建专制主义，只要生产力的发展还受着政治上层建筑中某些因素
的阻碍，三权分立就应当成为我们政治体制改革的首要选择。

有些人仿佛是患了三权分立恐惧症，一谈到三权分立，就忙不迭地表
态：“我们绝不照搬西方的三权分立那一套”，“我们不能要资产阶
级的三权分立”。似乎，只要把三权分立贴上“西方”和“资产阶
级”的标签，就可以心安理得地把它拒之门外了。这种说法做法，实
际上反映了专制主义对民主主义的本能抗拒。

目前我国政治体制的症结，在于以党代政，以党治国，三权都置于党
的绝对领导之下，国家权力机关既不能独立地行使职能范围的权力，
也无法进行有效的相互制约与监督。这才导致滥用权力与专断盛行，
公民的权利屡受侵害而投诉无门，而有权者则可以放心大胆地攫取国
家和人民的财富。实行三权分立，改变这种局面，势必损害这些既得
利益者的利益，这才是他们反对三权分立的奥秘所在。

三权分立还有一个含义，就是各个权力机构独立地行使自己的职权。
我国目前的政治结构，却是任何权力机构都要听命于共产党，唯共产
党的马首是瞻。这就是说，作为国家权力的三权之上，还有至高无上
的党权。宪法虽然规定全国人民代表大会是“最高国家权力机关”，
但实际上这个“最高国家权力”却完全被共产党所掌握。宪法规定法
院“独立行使审判权”，检察院“独立行使检察权”，两院“不受行
政机关、社会和个人的干涉”，但在实际生活中，没有哪一家法院检
察院能够做到不受党委干涉而独立地行使审判权和检察权。连高等学
校、社会团体、文教部门、国有大企业的领导人都要由党委组织部委
派。共产党凌驾于一切国家机关和社会团体之上，它们的所有权力都
来源于共产党，由共产党授予。这种一党专政、高度集权的专制主
义，是现在许多社会弊病的主要根源。三权分立正是治疗专制主义的
良药，它一方面把各个政府机构应有的权力还给政府，同时又建立起
健全的制约机制。这样才可以杜绝滥用权力的条件，克服遍布全国的
贪腐现象。

至于两院制，则是国家的立法机关由两院组成的政治体制，它的本质
意义也在于权力的相互制约。这种体制开始于17世纪的英国和18世纪
后期的美国，后来为许多国家所采用。按照这种模式，议会包括两个
议院，一个由选举产生，另一个则由任命、选举或世袭产生。两院具
有同等的权力，法案必须经过两院审议和通过才能生效。因此，法案
和政府的重大决策能够获得比较充分的讨论与衡量，避免政党为了自
身的利益而操纵政治权力。

中国现在的全国人民代表大会和政治协商会议全国委员会有着两院的
形式，但没有两院制的实质。如前所述，全国人民代表大会并未掌握
“最高国家权力”，而政治协商会议只是个咨询机构，更不是权力机
关；两院之间不存在相互制约和监督的关系，起不了制约和监督的作
用。

三权分立和两院制，是国家政权结构的民主原则的具体化，其基本精
神就是政治权力的独立行使和相互制约。这应该是现代国家机构和一
切社会组织的基本原则。不但国家的立法、行政、司法三权有必要相
互独立、相互协调、相互制约，就是企业的董事会、管理部门、监事
会，政党和社会组织的代表大会、执行机构、监察机构，都需要建立
起相互制约的机制，才能保证机构自身的健康运转和发展。这里既不
存在姓“资”姓“社”的问题，也没有西方东方之分，有的只是民主
与专制的差异。

“不搞三权分立和两院制”有什么奥秘呢？我在前面谈到一些有权者
反对三权分立是为了保护他们的既得利益，这是从权贵集团阶级利益
的层面来说的；从一党专政的现行体制的层面来看，“不搞三权分立
和两院制”，就是拒绝对政治权力进行必要的制约和监督，维护以党
代政、党权高于一切的专制体制。

只有从这个角度，才能理解吴邦国委员长在全国人大主席台上发出的
这个誓言的本质。

（2011-08-02）

〔转载自《观察》2011-08-13；http://www.guancha.org/〕