20国集团政治制度比较

郑酋午

20国集团，又称G20，它是一个国际经济合作论坛，于1999年12月16
日在德国柏林成立，属于布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种机
制。20国集团成员涵盖面广，ＧＤＰ占全球经济的90%，贸易额占全
球的80%，人口约为40亿。它由八国集团（美国、日本、德国、法
国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯）和11个重要新兴工业国家（中
国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿
拉伯、南非、韩国和土耳其）以及欧盟组成。20国集团自成立至今，
其主要活动为《财政部长及中央银行行长会议》，每年举行一次，从
1999年12月15日至16日举行第一次会议暨成立大会至今共举行了16次
会议。从2008年美国金融危机开始举行成员国首脑会议。

在20国集团的19个国家中，实行总统制的国家有五个（美国、巴西、
印度尼西亚、墨西哥、南非），实行内阁制的国家有八个（日本、德
国、英国、意大利、加拿大、澳大利亚、印度、土耳其），实行半总
统制的国家有四个（法国、俄罗斯、韩国、阿根廷），实行君主制的
国家有一个（沙特阿拉伯），实行一党专政制的有一个（中国）。实
行总统制、内阁制和半总统制的国家都是民主国家，从行政和议会关
系的角度看，民主国家的具体民主形式有三种：总统制、内阁制和半
总统制。它们虽然实行的具体民主形式不同，但都有共同点，比如，
都是代议制、多党制、普选制、三权分立、文官中立、军队国家化、
地方自治，等等。实行君主制和一党专政制度的国家都是专制国家，
专制制度有各种形式，但最主要的有君主制和一党制两种典型形式。
沙特阿拉伯王国是君主专制，中国是一党专制。专制制度也有共同的
特点，比如，不论何形式的专制统治者有无限的权力，实行的是专横
统治。从有文字记载的历史看，在全世界的范围内专制制度是先有君
主制然后才有一党制，君主制从六千前的古埃及开始，一党制从1917
年10月革命后的俄罗斯开始。

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从权力来源的角度来看，君主制实行的是主权在君王的原则，所以，
由各种方式获得政权开始了新王朝后，其在最高权力继承上依血统世
袭，比如，现在20国集团里的沙特阿拉伯王国就是这样的。19世纪英
国侵入，当时分汉志和内志两部分。1924年内志酋长阿卜杜勒-阿齐
兹．沙特兼并汉志，次年自称国王。经过30年征战，终于在1932年9
月23日宣告建立沙特阿拉伯王国。从阿卜杜勒-阿齐兹．沙特国王
（在位时间1932～1953）到现在的阿卜杜拉国王（2005～今），已经
过六位王，他们是沙特国王（在位时间1953～1964）（被废黜）、费
萨尔国王（在位时间1964～1975）（被杀害）、哈立德国王（在位时
间1975～1982）、法赫德国王（在位时间1982～2005）。一党制实行
的是一党主权，通过各种方式获得政权开始了新"党朝"后，其在最
高权力继承上由前领袖指定，或由前领袖集团指定，比如，我国最高
权力继承开始由毛一人指定后由邓一人指定，现在由前届政治局常委
会讨论确定。虽然形式上，还有一个中央委员会投票通过。我国实行
一党制是从1928年国民党掌握全国政权开始，1949年国民党政权被共
产党推翻，中共通过暴力革命建政，1949年建政后第一个领袖是毛泽
东，第二个领袖是华国锋（后被邓小平推翻），第三个领袖是邓小
平。民主国家实行的是主权在民的原则，最高权力产生由选举获得。
实行总统制和半总统制的国家，总统由国民直接选举产生，实行内阁
制的国家，在20国集团里，英国、日本、加拿大、澳大利亚实行君主
立宪制，君主只是国家的象征，最高实权掌握在内阁首相或内阁总理
大臣手中，首相或内阁总理大臣由议会选举产生，印度、土耳其、德
国、意大利实行共和制，总统虽是国家象征但也通过国民直接选举产
生，总理与君主立宪制的国家一样，都由议会选举产生。

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从世界历史来看，政治制度的演变，是从君主制到民主制的发展。某
些国家，比如，苏联和我国，由于各种原因，在君主与民主之间，出
现一个特殊的阶段，一党主权阶段。就世界潮流而言，沙特阿拉伯的
君主制和我国的一党专政制，最终是会被民主制所取代的。在现代人
看来，君主专制制度是最野蛮的政治制度，在君主专制制度下，只有
君权没有民权，君王拥有生杀夺予之权，人民只是被奴役的对象。从
一般意义上讲，君主专制是与代表少数人利益的政治紧密地联系在一
起的，统治者是以对于多数人自由的严加限制和对少数人自由的特殊
保护作为社会秩序稳定的基础的。一党主权就是在政治上给中共的领
导和权贵享有特权，其他国民遭受奴役，没有公平正义，显然，一党
主权实际上是意味着这个党的领导和权贵享有特权，而国民主权是对
于君主主权和一党主权的否定。主权在民原则为现时代的权力的正当
性规定了逻辑前提。它表明具有原构性质的原始权力唯有国民享有才
是正当的，它通过选举制度使宪法权力获得正当性。以主权在民为政
治文明核心的民主宪政，在人类历史上第一次确立了国民的政治统
治，通过公正和周期性的自由选举实现了多数人能够参与政治事务的
伟大理想。

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从国民的政治地位来看，在政治上，君主制和一党制实行的是不平等
原则，民主国家实行的人人平等的原则。沙特阿拉伯是君主制王国，
无宪法，《古兰经》和穆罕默德的圣训是国家执法的依据。国王行使
最高行政权和司法权，有权任命、解散或改组内阁，有权立、废王
储，解散协商会议，有权批准和否决内阁会议决议及与外国签订的条
约、协议。政治协商会议是由王族、贵族、大资本家组成的咨询机
构，于2001年规定为法定立法机关，由主席和150名委员组成，由国
王任命，任期4年，可连任。政府称部长会议或大臣委员会，部长会
议一般均由王族及贵族组成。在这样的国家里，王室、贵族和大资本
家享有特权，平民只是被奴役的对象。我国是一党制国家，在我国，
现在党的各级领导、领导的子女和亲戚往往享有特权，他们利用手中
掌握的公权谋取私利，比如，能够挥霍财政拨款，能够买官卖官，能
够低价买进土地高价出售获利，能够承包政府工程获利，能够提拔领
导子女和亲戚掌握重要部门，等等，现在平民及其子女如果没有钱你
就是再有能力已很难担任领导和获得公职。在政治上，法律虽然规定
有选举权和被选举权，但中共通过操纵选举使到法定权利落空。在民
主国家，不论是是实行总统制的美国、巴西、印度尼西亚、墨西哥、
南非，还是实行内阁制的日本、德国、英国、意大利、加拿大、澳大
利亚、印度、土耳其，或是实行半总统制的法国、俄罗斯、韩国、阿
根廷，所有的公民在政治地位上在法律面前人人平等，任何人，上至
总统、总理下至普通公民无人享有特权，只要是你拥有品质和才能，
经过你的努力都能获得成功。

美国的《独立宣言》、法国的《人权宣言》和美国内战后的《解放宣
言》，确立了历经几百年至今不能被人所撼动的西方核心价值体系，
这个体系的品牌口号被说成是"人人生而平等"。在国际人权法里，
作为平等的内涵是这样解释的，即，这种平等是特指一个人的"尊严
和权利"上的平等，也就是存在着的每个个体，他们在"尊严和权
利"上是平等的。现代民主理论正是建立在美国《独立宣言》宣示的
"人人生而平等"这一毋庸质疑的信念之上的。

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从人权的角度看，君主制、一党制不能保护人权，只有民主制才能保
护人权。人权已是工业文明的核心概念，不尊重人权的人、民族和国
家已被视为野蛮人、野蛮民族和野蛮国家。著名宪法学家路易斯．亨
金在其著的《权利的时代》一书的前言中断言：我们的时代是权利的
时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与
道德观念。尽管在人权问题上世界各国继续存在形形色色的冲突与斗
争，但谁也无法抹杀人权价值取向，谁也无法阻挡人权制度普世化的
发展趋势。沙特阿拉伯王国由于实行的是君主专制，在这样的国家里
只有君权和贵族的特权，没有民权。在我国由于实行一党专政制度，
在这样的国家里只有党权和领导的特权，没有民权。在20国集团里，
只有实行民主制的其余17个国家才会有人权。

要保障人权首先就要实行宪政，沙特阿拉伯王国连宪法都没有，它禁
止政党活动，《古兰经》和穆罕默德的圣训是国家执法的依据。我国
尽管也有一部宪法，但由于实行一党制结果是这个党凌驾于宪法之
上，宪法规定的权利无法落实。但是在民主制国家由于实行两党或多
党制没有任何的一个党能掌握所有的权力，不能凌驾于宪法之上，都
要遵守宪法，所以宪法规定的权利能够加以落实。权利与权力有密切
的关系，前者是后者的来源，但经验表明，不管是谁，只要他拥有一
点统治别人的权力，而这种权力又不受监控的话，他就会在某些时候
滥用权力践踏人权。考虑到权利与权力之间存在的紧张关系，理性的
作法是对权力进行监督，以保障人权为终极价值的宪政，在制度设计
上强调立法、行政、司法三种权力的分立与制衡。立法机关、行政机
关和司法机关任何时候都是保障人权的义务主体。但是在一党制下，
尽管也有立法机关、行政机关和司法机关，但这三权最后还是同归于
党的机关领导之下，实际上是没有分权和制衡；在民主制度下由于实
行两党或多党制，没有任何一个政党能够掌握三权，在竞选中取胜的
政党只能掌握行政权，立法机关里还有反对党，司法权是独立的，所
以权力能受到有效监督，因此，人权能得到保障。

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从法治的角度来看，君主制和一党制无法提供法制，只有民主制才能
提供法治。工业化社会由于实行市场经济需要用法治来维护秩序，而
要实行法治就需要民主政治这个前提。法治是以民主政治为前提和目
标，以严格依法办事为理性原则，表现为良好的法律秩序，并包含着
内在价值规定的法律精神的一种治国方略。具体说来，法治包含如下
意义：（1）法律必须是民选的立法机构通过的良法；（2）法治强调
人人在法律面前平等原则；（3）法治强调任何人和组织都要守法。
但是，全部的历史事实显示，在实行君主制和一党制政治的国家，法
律主要反映的是统治者的意志，其立法代表往往是通过假选举选出来
或指定的，统治者手中掌握着全部公权，凌驾于法律之上，享有特
权，所以，可以断定在君主制和一党制政治之下没有法治。沙特阿拉
伯王国无宪法，《古兰经》和穆罕默德的圣训是执法的依据，沙特阿
拉伯王国政治协商会议于2001年规定为法定立法机关，其主席和150
名委员由国王任命，任期四年，可连任。如果从国王到下层官员都信
教，还可以说有伊斯兰"法治"，但问题是他们是不是真信教无法保
证。我国呢？我国是中共操纵的虚假选举，这样选出来的立法代表基
本上只是统治党的工具，很显然，他们通过的法律不能代表民意。不
能体现人民的意志的法律就不是良法，我国立法代表通过搞假选举弄
出来的，其代表性有限，他们的意愿不能反映民意，那么制定出来的
法律又如何体现人民的意志呢?一党制国家党国一体化，国家机器的
每个方面都被视为只是党派机构的延伸，并从属于党派机构。在我
国，自从有了中共，中共和政府守法一直是个难题。公民守法有中共
和政府的强制，可中共和政府守法谁来强制呢?法治理论所强调的
"制约政府"，就是大家所熟悉的"分权制衡式"的"横向问责"和
"民主竞选式"的"纵向问责"，对当下的中国而言，"横纵向问
责"没有，"纵向问责"也没有。从中共统治开始到现在，充分暴露
了存在典型的"中共和政府不守法"现象。但20国集团的民主国家，
由于实行竞选制度通过竞选出来的立法代表能代表民意，由于实行多
党制有反对党制衡没有凌驾于法律之上的政党，由于实行三权分立有
分权和制衡没有官员凌驾于法律之上，无法享有特权。所以，只有民
主国家能提供法治。

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由以上比较可知，从权力来源、从国民的政治地位、从保护人权、从
法治供给等方面来看，民主国家还比专制国家强。再从防腐方面来
看，民主国家还比专制国家强，君主专制国家还比一党制国家强。等
等，所以，民主国家最终会战胜专制国家。事实也是如此，230多年
前只有美国一个国家实行民主制度，现在全球已有90%以上的国家实
行了民主制度，在20国集团内也只有两个专制国家，17个民主国家，
而20国集团组成之一欧盟的所有的国家都是民主国家，这可谓民主潮
流已是浩浩荡荡。

（2012-01-17）