中国为什么需要宪政改革？

盛洪

近年来，在中国，因强拆而导致的社会冲突愈演愈烈，尽管国务院、司法部和公安部都三令五申禁止强拆，然而强拆事件却屡禁不绝。这是为什么呢？这是因为，一个规则，如果没有惩罚违规者的强制性手段，就等于没有。那么，为什么没有有效的惩罚手段呢？这就是中国今天面临的最重要的问题。
这个问题就是宪政问题。所谓宪政问题，就是一个社会的基本原则问题，就是这个社会应该遵循什么样的基本原则，以及如何遵循。在今天，尽管前一个问题，即用文字描述的宪法原则和法律框架还存在很多问题，但更重要的，是后一个问题，即如何在这个社会中实施这些规则的问题。
为什么实施宪法和法律会成为一个问题呢？这是因为宪法和法律首先约束的，不是一般老百姓，而是公权力机构和被委托掌握公权力的人。正是这些人才最有可能和最有能力违背和破坏社会的基本原则。而在中国现实的政治结构中，执行宪法和法律的部门，即行政部门，却处于独大地位，立法机关和司法机关实际上是行政部门的附庸，它们不可能起到约束行政部门的作用。而行政部门自己，只要我们假定它们是由理性的经济人组成的，就不要期望它们会自动约束自己。
中国现有的行政部门主要是由执政党主导的。由于其一党执政的地位，它倾向于不受外部力量制约的结构，以期更为便利地推行自己的政治主张。为了使这样的政治结构具有合理性和合法性，它提出了这样的假说，即这一执政党“有自我纠错的能力”，这一执政党的党员是“用特殊材料制成的”，天生有着自觉的道德约束，已经不受理性经济人规则的支配，所以不需要外部力量的监督。
然而，在执政党的历史中充满了颠覆这一假说的事实，例如，正是被描绘成执政党道德楷模、不受外在制约的领袖人物，实际上犯了最严重的错误，成千上万的人，包括执政党自己的许多高级干部，为此付出自由、尊严和生命的代价。中共中央也在总结“文化大革命”的经验教训时强调，要保证党的领袖人物的活动“处于党和人民的监督之下”。这就等于承认，即使是执政党本身的领袖人物也会犯错误，也要有外部力量的监督，遑论其他党员。
更不用说，这一假定在逻辑上存在着悖论，在现实中则成为反对执政党本身的利器。在逻辑上，如果说执政党无需受到外部力量的约束，就意味着执政党的领导机关无需受到执政党全体党员的约束，进一步意味着领导机关中的领导人无需受到领导机关的约束。由于任何组织都是由具体的人来治理和运转的，所以，作为个体的领导人就有可能不受约束，做出有悖于该组织初衷的事情来。这正是“文化大革命”给中国执政党带来的深刻教训。
在另一方面，这种假定又形成了自上而下的同构结构。如果全国层次的执政党及其领导人可以不受外部力量的约束，地方层次的执政党及其领导人，也会在他们的“疆域”中，除了受党中央的节制外，不受其它外部的约束。然而，只要在全国层次的执政党不受约束而形成的基本规则（如出现政策或工作错误及出现腐败时压制媒体报道）在地方层次或部门层次的执政党中实行，就会同样掩盖错误和腐败。但这样一来，就损害了全国层次的执政党的长远利益，即长久执政。因为地方执政党的错误和腐败必然会直接损害当地民众的利益，如强拆所造成的恶果一样，却打着执政党的旗号。这就会严重损害执政党的政治声望，从根本上动摇执政党的政治合法性。
在全国层次的治理中，执政党和中央政府也要分成部门处理不同方面的事务。当不受外部制约的部门制定不同领域的政策时，就会倾向于本部门及行政体系利益集团的利益最大化，而不顾及这种倾向会损害全国人民和政府全局的利益。如教育部门顽固坚持教育资源配置和高考的地域歧视，国土部门长期执行损害农村集体土地产权的政策，甚
至中央银行也在实施着损害存款人利益、而有利于国有银行和央企的货币政策。这些将部门利益凌驾于全国利益之上的作法所带来的损害是宏观的和普遍的，如普遍的教育不公平、普遍的对农村居民的歧视和对他们财产权的侵犯，以及普遍的行政部门的恶行和腐败，从而有比地方政府偕越权力更为严重的后果。这使得执政党对社会的治理成为负面的因素，造成中国社会的宪政崩坏。
作为全国层次的执政党，虽然在形式上可以通过严肃党纪惩罚下级执政党组织及其负责人，但这样一来就违反了它自己的原则，即它可以不受外部约束。一旦它依据法律和党纪追究下级党组织及其负责人的过错，就更会突显它自己所犯的同样的错误。它自己也会在理论上被追究，尽管可能当下没有人有实际的权力追究它，但究竟让它理不直、气不壮。尤其是，当现任的执政党领导人不如前几任那样具有权威性时，就会出现各个方面和各个地方的不受约束的公权力机关，滥用公权力侵犯民众财产和利益的现象就会到处泛滥。党中央和中央政府的指令就无人理睬。这就出现了僭越政治。
这种执政党无需受到外部约束的理论，最终会使执政党本身无法约束自己，也会蒙蔽执政党和中央政府领导层的眼睛。因为压制人大代表的自由竞选，干预司法使之不能公正裁判，限制思想界的批评之声，阻碍传媒和民众对行政部门的监督，最终都在最高决策层面前营造了一个虚假的社会，在这里，他们的每一项政策都是“英明正确的”，受损害民众的声音变成了对执政党的称颂之声，社会的紧张“被和谐”了，最致命的错误，如扶持垄断国企和强征农民土地的作法，变成了所谓“中国优于美国”的特质……这无异于将执政党推到“盲人骑瞎马”的危险境地。
由于执政党和中央政府对形势的严重误判，以及行政部门和地方政府的偕越政治，导致了政府与民众之间的紧张。近几年来，导致生命损失的恶性事件时有发生，民众对行政部门的反感也渐成干柴烈火；有时出现的反抗行动，如反对强拆的活动，却经常被行政部门夸大为有政治意味，从而诱使中央政府对他们滥用公共暴力压制民众的行为采取宽容态度，甚至将“维稳”作为更高的政治目标，以致为了“维稳”可以进一步采取违反宪法和法律的手段，或者滥用暴力，或者花钱消灾；这都更进一步地加剧了社会的不稳定。
一旦“维稳”变得更为优先，相关的行政部门，即所谓“强力部门”就会更为不受约束和无所顾忌。因而就可能以“维稳”的名义，不受法律约束地去侵犯民众的产权甚至生命权利，种下仇恨和动荡的种子。这又进一步被认为是不稳定因素，从而使执政党和中央政府更为依赖于强力部门，更没有力量去约束它们，最后就有可能受制于、甚至受害于它们。这可能会使暴力因素在政治中占有更重要的位置。
爱德华．吉本在《罗马帝国衰亡史》中，讲述了罗马皇帝因惧怕政敌的刺杀和民众的反抗而过于倚仗禁卫军的故事。最后本来用来保卫皇帝的禁卫军却可以决定皇帝的生死。这时暴力成了谁可以当罗马皇帝的基本规则。令人震惊的是，当禁卫军杀害了一个罗马皇帝后，竟然拍卖罗马帝国的皇位。更为荒唐的是，竟然还有人买。但是这个买下罗马皇位的人没坐几天皇位，就又被禁卫军杀了。这个故事说明，仅靠暴力统治不仅对民众是一种犯罪，对统治者本身也是一种危险。
解决上述问题的唯一有效的方法，就是实行宪政改革。所谓“宪政”，就是依据基本原则的社会治理。这些基本原则既可以表现为宪法文本，也可以表现为主导社会的主流文化传统，如在传统中国的儒家传统。正如梁漱溟所说，儒家经典──四书五经就是传统中国的宪法。这些基本原则是生成所有法律以及政策的基础，或者被称之为制度的制度，规则的规则。对宪政的实施就表现为，当一项法律或政策违反了宪法原则时，就要有一种有效的机制加以阻止，甚至要惩罚违宪的当事机构或个人。
由于宪政原则是规则的规则，所以是最应珍视和最应受到捍卫的规则。因为一旦有人违反了宪政原则，由此派生的法律和政策就不会公正和有效，甚至会变成公权力管理层利益集团损害社会和公众利益的工具，最后导致社会的动荡甚至崩溃。所以有宪政意识的执政集团都会不惜代价地保卫宪政原则。
如20世纪60年代，在美国民权运动时期，亚拉巴马州的州长华莱士坚决反对黑人青年进入大学，他动用了几百名本地警察挡在学校门口，当时的美国总统肯尼迪就下令当地的国民警卫队直接归联邦政府管辖，并由国民警卫队的士兵护送黑人青年入校。这实际上是一次美国联邦政府与州政府之间用暴力的直接对抗，目的是捍卫美国的宪法精神，即《美国宪法》第14修正案提出的，所有的人不分种族、肤色、贫富和性别的平等权利。
实际上，任何一个组织内部也要有一个基本的宪政原则。在中国共产党的历史中，曾经有过张国焘拥兵自重，违反党中央的“北上”战略，以军事领导人的身分命令全军“南下”，甚至自立“党中央”的紧急关头，当时的党中央尽管在军事实力上远不如张国焘，但仍不惜冒着以两万中央红军对抗八万四方面军的巨大危险，顶住了他的压力，维护了“党指挥枪”这一在当时党内看来正确的宪政原则，才使红军不至沦为没有原则的军事集团。
可见，任何一个负责任的政治家，都会在维护基本原则上不惜代价。如果说，市场经济制度下的政府要“无为”，那是指的不要干预市场和与民争利，那么在维护宪政原则上，就要大有作为。这是因为，政府作为的对象不是一般老百姓，而是同样拥有公权力的各级机构。只有真正在维护宪政原则上大有作为了，才能在市场和社会上无为。因为限制住了地方政府和行政部门对市场和社会的干预甚至侵犯，才能保护住公民和企业的产权。
所以，进行宪政改革，并不一定首先意味着轰轰烈烈的修宪运动，而是使出维护宪法和法律的果断措施和霹雳手段，对明显违反宪法和法律的地方政府或行政部门的行为加以制止。这可能首先包括，对那些运用当地警力进行强拆和压制公民维权行为的地方政府，要直接将当地武装警察置于中央政府的统辖之下，并直接弹压该地地方政府滥用公共暴力的行为。对于不遵守法律和中央政府命令的地方政府和行政部门的负责人，要直接将其撤职，并令其永远不得担任公职。
从另一个角度说，宪政改革的起步也不意味着要经历多么复杂的政治程序，因为既然宪政改革的主要目的就是限制行政部门和地方政府，对于有着宪政改革自觉的执政党领导人来说，就再简单不过了，因为这无需经过其它机构的批准，直接在政府的行政体系中进行改革。如国务院可以直接清理各部门和地方政府中违反《宪法》和法律的行政条例，对行政部门和地方政府中违反宪法和法律的负责人直接予以惩罚。这会非常迅速地带来焕然一新的宪政局面。
当然，最艰苦的宪政改革就是要限制执政党自己。但是如果承认，执政党的成员也是凡人，对执政党自己的约束就对执政党的长久执政有利。因为近几年的事实愈来愈清楚地证明，不受约束的执政党会以甚至批评者都惊讶的速度腐败和崩溃下去。滥用公权力强夺民间财产的行为已经遍地开花，几近疯狂。这从根本上颠覆了执政党的政治合法性。只有执政党主动地提出并实施约束自己的制度，才能从根本上扭转这一局面。这就意味着，要将执政党真正（而不是口头上）置于宪法之内，而不是宪法之上；反映在宪政框架上，就包括：
◆按照《宪法》、《选举法》和《人民代表大会组织法》的规定获得　人大席位，并在人民代表大会中推行执政党的政治主张；
◆在《宪法》中明确规定，中国公民有权依据宪法提起诉讼，并设置　相应的宪法法院；
◆取消执政党对司法体系的直接干预，并将执政党置于宪法和法律之　下，即执政党可以被诉；
◆真正执行《宪法》规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集　会、结社、游行、示威的自由”的条款，这意味着对任何违反这一　规定的行政部门及其负责人予以惩罚。
这意味着，要让民众直接或间接地监督执政党，让司法体系独立于执政党和行政部门，实行表达自由原则。实际上，对表达自由的压制是对执政党及其领导人的损害，这不仅扭曲了执政党领导人所获得的信息，使其做出错误判断；而且长期处于虚假的信息环境中，会损害人的心理，使其不能正确面对外界的批评，也就不能及时纠正执政党的错误。这就会损害整个执政党。因而，对表达自由的压制除了暂时掩盖当下领导人的错误以外，对执政党没有一点儿好处。《贞观政要》有言，“人君有过失，如日月之蚀，人皆见之。”执政党领导人犯错误，就会影响到所有民众的利益，从而不可能掩盖得住。
宪政改革最根本的一点，就是将所有的人都纳入宪政原则规范的范围之内。这在哲学上就毫无问题的，因为一个普遍适用的原则，当然要适用所有的人。并且越是身居政治高位的人，尤其是要受到宪法约束。对于人类社会来说，最大的政治问题是，既要由具体的个人代表社会进行具体情境下的决策并且实施，又要保证用制度弥补该个人所必不可免的弱点和缺陷。做到这一点，一方面是将通过公共决策确定的宪政原则，作为任何居于政治高位的个人都不能加以增减的最高原则，一旦出现该个人违反甚至侵犯这些最高原则时，就存在着有效机制将其制止；另一方面，则要在该个人履行其职责时，制度化地对其咨询、建议和审查，使其在宪政原则的框架之内做出最好的决策并实施。
说到底，对于一个社会来说，由什么人来执政，就是一个宪政问题。《尚书》有言，“皇天无亲，惟德是辅”。如果一个政治集团将人民利益和社会利益放在第一，时刻准备承担责任和改正错误，用全部心身投入到公共服务中去，才可能具有政治合法性；如果将自己的利益放在民众与社会利益之上，执政只是为了利用公权力牟取自己的私利，就不具有政治合法性。《论语》记载，尧对舜说：“天之历数在尔躬，允执其中。四海困穷，天禄永终。”如果不能尽职尽责，却利用手中的公权力侵夺民众财产，让他们变得穷困，就不会得到上天的俸禄了，即不再有政治合法性了。古今中外，概莫能外。
到了现代，宪政民主制度既可以给执政党提供什么是民意和宪政原则的真实信息，又是判断一个政治集团是否适于执政的政治正当程序。遵循这一制度，一个政治集团就可能成为执政党，即使不能直接执政，也可以在立法机关和社会监督方面发挥重要的政治作用，更重要的是，可以作为执政党的竞争者迫使执政党选择更为有利于社会和民众的政策。这样，一个政治集团就可以“万岁”。如果执政党不积极推动宪政改革，它最终就会被改革。
最后，当然，一个真正将人民与社会放在自己前面的执政党，必然要超越自己。结成政党只是推行美好政治的工具，而不可能高居政治之上。如果政党利益与人民和社会的长远利益发生冲突，就应放弃政党利益。然而正因如此，这个执政党才可能长久。老子说，“天长地久。天地之所以能长且久者，以其不自生，故能长生。”〔原载《金融时报》中文网。转载自《纵览中国》2012-04-17； http://www.chinainperspective.com/〕