土地私有化与中国民主转型

 
来源：民主中国　作者: 冯成
 
只要现行土地制度不从根本上加以改变，中国农民的利益就会继续受到侵犯，农民的民主权利也不可能得到保障。农民有了土地所有权后，容易让私有财产神圣不可侵犯的观念深入内心。事实上，财产私有是民主、法治、人权、公平的基石，财产公有必然导致专制。农民有了不可剥夺的私有财产，其人格才能够独立，其自由意识才能够生成；土地所有权归农民，将极大地促进农民独立人格和公民意识的形成。

“世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文

中国民主转型是一个宏大的世纪性课题，这是众所周知的事。至于如何转型、切入点又在哪里，则是众说纷纭，莫衷一是。有人主张先司法独立，有人主张先实现新闻自由，有人主张先开放党禁......这些看法虽然各有差异，但有一共同点，就是都主张政治改革，唯一不同的只是侧重点不同而已。以中国目前的状况来说，政治体制改革自然是不容回避的话题。但问题是，政治体制改革目前行得通吗？它的阻力有大多？动力又在哪里？这几个问题都是值得我们进行深入思考的。
毫无疑问，现今的中国正处于动荡状态，但这是从微观方面来讲的。若是以宏观来看，中国仍然处于超稳定状态。在这种有利于当局的情况下，他们会主动实行政改吗?自然,这是不可想象的。别说中共，任何执政党都不可能主动实现变革,除非是在“不改革就是死路一条”的危局情形下才有可能。当局很清楚，改革是思路一条，因为害怕改革后被清算；不改革也是思路一条，因为客观环境使然。既然是这样，那为什么不这样一直拖着，好歹还可以潇洒一段时间，即使今后真的发生革命，只要放手一搏，失败的也并不一定是他们。所以，对当局来说，维持目前的状态是最好不过的了。
既然中国的政改仍然遥遥无期，那么中国是不是就会一直维持这种状态？我们这些关注中国未来的知识分子是不是就该绝望呢？当然不是，首先，客观环境不会让这种状态一直维持下去，民间改革的动力一直还在，只是这种动力还仍然不够；其次，既然政改走不通，那我们是不是可以尝试其他的路径，比如经济改革。说到经济改革，有人可能会不屑一顾，“它有什么重要啊！中国三十多年前就实行了这样的改革，邓小平‘九二南巡’更是确立了市场经济的主体地位。经济改革进行了这么多年，也没见中国的政治有多大的进步啊！”这种说法有一定的道理。的确，中国这些年来政治并不像人们当初所想象的那样伴随着经济改革而进步，反而有所倒退。但我要说的是，正是因为经济改革不彻底，才使得现今出现政治改革严重滞后的局面。
　　
为什么这么说呢？因为这三十多年的改革的方向是朝着权贵资本主义的方向走的，权贵们控制了全国的绝大部分财富。看看中国现在的所有制结构吧！石油、电力、金融、铁路等暴力行业都被官方垄断，那些低端低利润、国企没兴趣介入的行业就由民营企业在激烈的竞争着。这种所有制结构不改变，中国的公民社会就很难成长，因为公民社会的发展需要私有经济的成长壮大作为基础（注：参见张祖桦先生的《中国公民社会的兴起》，博讯网：【张祖桦文集】http://blog.boxun.com/hero/zzh）。同时，在这样的格局下，当局自然不愿意改革。非但不愿意，他们还有足够的财力来收买知识精英，目前有这么多人考公务员就很能说明问题。同时，他们的雄厚财大也能用于镇压各种抗争事件。
既然目前的所有制结构极其不合理，现今就急需改变它。如果要给它开一剂药方，我的回答是：市场化、私有化，也即国退民进。把国有资产推向市场，打破目前的垄断局面，同时进行土地私有化改革。当局曾经一度赞同这样的改革，只是2004年的时候在以郎咸平为首的民粹派的怂恿下，民间反对的浪潮太大，当局被迫终止了国退民进的改革，致使一场非常有利的改革夭折，从此以后就是大规模的国进民退运动，现今还在持续着，只是现在民已无路可退。我不知道现在实行市场化、私有化的改革还会不会有当初那么大的反对浪潮，但有一项改革是不会有太大的反对的声音的，那就是土地私有化。因为农民是弱势群体（不像当初出售国有资产时是富人得利），而且所占的人口又多，把土地所有权归农民所有应该不会引起民粹派的反感，相反，他们还会支持这样的改革，因为这也关系到他们的利益。当然反对的声音依然存在，比如像一些左派精英，如温铁军，李昌平，贺雪峰等，不过他们的声势太少，阻挡不了土地私有化的浪潮。
土地私有化与中国的转型有什么关系？关系非常大，它有着非凡的意义。在我看来，土地私有化的意义至少有以下几点。
一、土地私有化有利于消除城乡壁垒，打破城乡二元结构
农村要富裕，必然需要减少农民的数量。这一点早已是共识。现在农村大约有2亿多剩余劳动力，其中的大部分在城市或外地打工，但他们很难真正脱离农村，因为他们都还有“责任田”。对于很多打工农民来说，这份“责任田”食之无味，弃之可惜，看似一份财富，却又无法变现，实际上成了城乡之间一道无形的壁垒，也成了限制农民个人自由的枷锁。“责任田”还像是贴在农民身上的一张标签，使他们在身份上与城里人迥然有别。有没有“责任田”，是“农业户口”与“非农业户口”的主要区别。这种户籍管理上的二元体制正是城乡二元结构的基础。要打破城乡二元结构，首先必须消除土地给他们的束缚。最好的办法就是土地私有化。
　
土地私有化后，农民将成为自由民，若农民要弃农进城，或从事它业，他可以卖掉土地，不但有一笔收入，还有一笔不小的资本，因此他们进城时是有钱人，而不是“盲流”，不至于受到城里人的歧视。对于那些留在农村的人来说，他们可以有更高的人均耕地面积，他们的生产力可以提高，有利于其生产效率的改进；另一方面，这些农民也有权选择把地卖掉进城。要知道，改变中国农民收入的必然出路只能让更多农民进城，改为非农（这一点上文也提到）。道理很简单，人们对食物的需求不会因农业的增长而增长，但非农需求却无止境，新的技术创造新需求。
二、土地私有化有助于资本在农村自由的流动
　　
在资本的各个要素中，土地无疑是最重要的。不仅仅因为它是稀缺生产需要，还因为它有巨大的用途。任何生产活动，离开土地都无异于空中楼阁。照这样说来，土地应该是最频繁交易的要素。但在目前中国的土地制度下，土地既不能买卖，也不能抵押或以其他形式转让，只能用于农用的出租。这样就使得农村土地无法释放出其原本应有的经济价值，而且也于无形中束缚了农民的人身自由。由于土地不允许自由流转，以至城市的剩余资本无法流入农村，只能被动地投入无底洞似的股市和楼市。
　　
土地一旦私有化后，城市有产阶级将流行在城郊，小城镇购置别业，投资实业，而这些外来民间资本甚至外资的涌入，必将创造大量的农村就业岗位，这样，很多地区将成为小城镇，大多数农民将转化为城镇居民，从事工商业服务业，提高收入，改善生活条件，提高消费水平。而且农村的剩余劳动力，再也不必远道外出，就可以在本地务工，节约外出成本，将有利于本地经济的发展，有利于消除地区差异。同时，还能提高农民的投资能力、融资能力（实现土地的抵押贷款）、消费能力，解决新农村建设中农民无法创业、金融真空、内需不足等问题，由此推动国内市场的发育，降低ＧＤＰ的对外依存度。
三、土地私有化能使土地产权明晰，有助于保护农民的利益
　　
在史无前例的中国大规模城市化背景下，大量农业用地被征用为工业、房地产等非农用地，但在此过程中，农民分到的土地收益却往往还不到５％，绝大部分市场化溢价都被地方政府和开发商拿走。原因何在？产权不清是主要的病症．国有企业的产权不清导致了大量国有资产的流失，农村土地的产权不清导致了农民的巨大损失。目前，中国宪法上规定,农村集体土地所有权体现为三级制的“农民集体所有”——即“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个层级的“农民集体”。然而，现行法律并没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。
不仅如此，国家还控制了农村集体土地的最终处分权。比如，一块农地如果要向一个经济组织转移，其土地所有权必须先转给国家，然后再由国家将其转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法征用集体所有的土地，将之转化为国有。而且，国家征用土地的补贴是由国家确定的，它是一种非强制性的市场价格，不能体现所有人的意志，更不用说真实体现土地价值了。这种具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而社会强势阶层则可借国家之名侵吞农民的土地权益，造成大量农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员，激化社会矛盾。
　　
可以这么说，只要现行土地制度不从根本上加以改变，农民的利益就会继续受到侵犯。虽然农民获得土地所有权后并不意味这万事大吉，农村的问题还是会有很多，农民的利益也可能会继续受到侵犯。但问题再多，也比现在的局面对农民更有利。农民至少在转让的过程中还有发言权，可以和权贵面对面讨价还价，在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。让农民获得土地所有权的制度收益是让他们更富有；其制度成本是，掌权者少了捞钱、捞权的基础。
四、土地私有化有利于土地保护，从而提高土地利用率
　　
目前，由于农村的土地不归个人所有，引诱了地方官吏对土地及其衍生利益无限攫取的欲望。而农民又没有对其土地的所有权，他们也无法在法律层面上维护自己的权益，这样，农民的土地使用权也在巧取豪夺中丧失殆尽，农村耕地的总量必然逐年减少。1990年代，国务院提出保证１９.２亿亩耕地的红线，但很快被突破，现在国务院又提出18亿亩耕地不减少，预计也会很快被突破，或者事实上早已被突破，现有的制度无法保证不被突破，因为征地的利益是巨大的。
　　
另外，因为长期大量地使用化肥，会导致土壤的板结，严重破坏土地的墒情。但在中国，化肥却还在大行其道。并不是农民都不懂这个道理，主要就是因为他们知道自己现在承包的土地并不属于自己，保护它只能是“替他人做嫁衣”。此外，由于我国的土地产权长期模糊不清，还造成大片国土沙漠化、水土流失加剧、森林覆盖率下降、生态环境恶化。近年来，土地撂荒的现象也越来越多。这种在外国专家看起来不可思议的情况之所以发生，主要就是因为一些农民既不想种地又难以处置它。“有恒产者有恒心”，农民一旦拥有了土地的所有权，就会把土地视为其生存与发展的基本物质手段，克服短期行为，增加对土地的投入，进行精耕细作，广泛地采纳农业科技，注重农产品安全，发展优质农业和生态农业，实现农业生产的集约化、规模化、现代化。
有学者还认为，土地私有化还将促进农民的协作与合作，催生农业协会与农会，这样才能解决他们作为个体或家庭无法解决而又必须解决的共同问题，使得农业的基础设施和公共服务系统、社会保障系统能够有效地建立起来。土地归农民所有，也将吸引和撬动大量的民间资本用于土地呵护、水土保持、生态保护、江河与沙漠治理等等农业的长效工程。
五、土地私有化有助于控制人口的增长
　　
人口问题一直是压在当局身上的达摩克斯利剑。为此，中国从１９８０年起实行计划生育，他们也为这项国策的顺利进行而洋洋得意。殊不知，人口过多并非一定就是沉重负担，关键是要营造良好的环境，发挥人的创造力。自然，当局是不可能营造如此的环境，所以选择反其道而行之。因为这项伟大光荣正确的国策，不知制造了多少人权灾难，引来国际社会越来越多的批评和指责。就勉强算它是恰当的做法，可它阻止了人口增长了吗？客观地说，它取得了一定的效果。现在城镇的人口增长已基本得到控制，而农村计划生育工作的效果却不理想。为什么城市居民宁愿少生而农民却愿意多生？一个重要的原因就是城里人多生孩子所产生的负担都要自己来扛，而农民多生孩子却可以把一部分负担转嫁给集体及同村村民。因为孩子出生后，村集体组织就必须匀出一份土地给他。所以，农村土地的集体所有制在客观上助长了“超生”。而且，土地归集体所有就是剥夺私人对土地的财产权。这种制度把农民拴在土地上，农民要养活自己，就被迫从事农耕，加上传统的生活习惯和生产方式，被迫生育更多的男孩来种地养老。
土地私有化后，农民可以自由地流动，不愿种地的农民可以选择进城。这时候，生育更多的孩子只会加重他们的负担，因为“增人不增地，减人不减地”，人都具有“经济人”理性，这点道理他们不会不明白。这样计划生育就可以大大松动了，可以减少很多因它引起的人权灾难，国际社会的批评也会减少很多，对当局来说，这何乐而不为呢？
六、土地私有化有助于提高农民自治的能力
农民公社化运动之所以失败，主要是因为它严重地束缚了农民的主观能动性，把农民拴在集体的枷锁下，什么事情都不能单独干，只能得过且过地跟着集体瞎胡闹。联产承包责任制度以及其成功恰恰说明一点：应该让农民的责任感尽量地发挥．也就是说，我们所有的制度设计都要围绕这样的基本原则：农民自己比官员更会对自己负责，农民自己比官员更知道什么、以及怎样做才能对自己、对后代更好。照这样的理念继续走下去，现在就应该把土地所有权分回到家庭个人，这才可以彻底发挥出农民最自然的责任感。如果不这样，农民没有别的选择，只能事事靠国家，也只能事事怪国家。
　　
农民有了土地所有权后，容易让私有财产神圣不可侵犯的观念深入内心。事实上，财产私有是民主、法治、人权、公平的基石，财产公有必然导致专制。农民一旦拥有土地，也容易产生协作与合作的需求，那么农村的民主选举、村民自治、财务公开等才有了实施的动力与可能。同时，农村的自组织、广泛的协作与合作必然产生共同的规则、乡村伦理信用与道德规范。另外，农民有了不可剥夺的私有财产，其人格才能够独立，其自由意识才能够形成。而土地是一个国家最主要的财富，土地归农将大大地促进农民独立人格、公民意识的形成。
七、土地私有化会一定程度上降低房价
　　
这一点可能很难理解。人们一般认为，“土地私有化，土地的价格会迅速地与市场接轨，容易攀升，这样就必然带动房价的迅涨，怎么可能会使房价回落呢？”对这种看法，我抱持着一定的理解态度，不得不承认，很长一段时期，我也这样认为，当后来越来越了解房地产的情况后，就越觉得不是那么回事。
　
一直以来，中国的土地就被政府垄断，换句话说，政府是唯一的地主。而土地又是稀缺生产资料，开发商需要土地就必须经过政府，在这样的前提下，地价会便宜吗？事实上，地价往往高得出奇，君不见，大城市里一个个“地王”喷涌而出。而地价是房地产成本中最昂贵的一项开支，地价一旦走高，房价必定不甘落后，因为其它生产要素在成本中所占比重和涨幅都很小。这就不难理解为何中国那么高的房价却一直在狂飙似的增长。有人反驳这样的观点，认为“开发商获得土地的价格往往比较低，因为他们可以贿赂政府官员”。这样说不是没有道理，但人们往往忽视一点：加上贿赂成本的地价就一定会比市场价格低吗？要知道，那些贪官污吏可都不是些什么省油的灯，要是“意思”（贿赂）少了就会觉得没意思，而等着要地的开发商又多如牛毛，他们一点都不需要担心寻不到令他们满意的“意思”。
　　
土地私有化，政府手里没有地，开发商要买地再也不需要经过这只黑手，而是直接与农民交易。这个时候，就不再是只有唯一的地主，而是有好几亿地主（农民），而且这些地主（农民）似乎都不怎么富有，买地还会很难吗？这地价吗？往往会比较便宜，再高也不会高到哪里去，因为许多农民急需用钱（上学，看病，买房等）。在这样的情况下，房价自然而然会降，只是降多降少的问题而已。
八、土地私有化会削弱管权，有利于公民社会的成长
　　
这是最重要的一点，它的有着不可忽视的意义。现今的腐败问题，大多与土地有关。针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅2011年上半年大约就有2000名官员因为土地违法违规被处分。这些违法违规案件的情况大同小异：违法违规征用农村集体土地，再违法违规批地。在这一过程中，部分相关政府随意违犯土地利用规范，突破现有土地管理权限；一些地方政府与不良企业合谋；这些违法违规活动从而侵害农民，有时也侵害市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。
　　
为什么会出现这种现象？这与不受限制的官权和土地公有制有莫大的关系。土地公有不仅没有削弱官权，反而加强了官权，使官权掌握了更多的物质基础。如果是这样，减弱官权的答案之一，就是土地私有化。
　　
在腐败盛行的社会里，规避腐败最有效的办法是把腐败所能碰到的资源减到最小。换句话说，如果一个腐败盛行的社会，同时你又把所有的资源都交给他们控制，那么世界再也找不到这么糟糕的组合了。
　　
现在农村社会里，掌握在官权手里的资源有两大块：第一，公有的土地；第二，不受约束的行政摊派、各类名目的税费权力以及行政审批权。对于后者要进行相配套的政治体制改革，前面也说过，现在一时还办不到，但对于前者比较容易做到。
土地私有化之后，对官权的削弱的主要表现在：
第一，它可以减少政府的财政，从而在一定程度上减轻对维权运动打压。现今的各种各样的抗争事件之所以常常被扼杀于摇篮之中，主要是由于政府有足够的财力。而土地是其主要的财源，断了土地这颗摇钱树，官权维稳的效率势必大减。
第二，降低政府控制社会的能力。由于官权无所不在，以至公民社会难以形成，各种社会团体也难以健康成长。土地私有化之后，官权被削弱，而民间的权利拓展了，而且有足够的财富去改变社会，通过维权运动来累积民间资源，形成＂民间进一分，官权退一分＂的局面。
第三，增强开明官员改革的决心。上文也说过，对当局而言，改不改革都是死路一条，而且改革的阻力还很大。党内的一些开明官员也意识到这一点，只不过面对无所不在的官权以及官场的极端腐败，他们也感到很为难．而土地私有化之后，官权被削弱了许多，腐败也减少了许多，这对他们来说是很大的鼓励。
第四，催生出分权与法治的社会。分权的前提是分散财富、分散资源，也就是财富、资源必须民间化、掌握在民众手中。如果财富资源主要由政府、官员控制，那么这个国家必然是专制的。目前中国超过70％的财富仍然掌握在政府的手中，民众手中不到30％，这就说明中国虽然实行了市场经济，到却是国有垄断、行政型垄断的畸形市场经济，因此不可能是法治经济。财富过于集中在政府手中，为权力监督和实行法治制造了困难．农村土地私有化必将从制度上铲除因土地公有制度形成的地方官员权力寻租、专制腐败的所有制温床，遏制政府和官员的利益驱动行为，促进有限政府、廉洁政府和法治政府的建立。
关于土地私有化的实际意义自然不止上述这几个方面，限于学识和时间，我难以全部写出来，权且作为一些不成熟的见解，算是抛砖引玉吧！