选举观察工作室简报（之十六）——大陆与台湾的农村基层选举和治理之比较

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当前，大陆部分省市正在进行村委会换届选举。与大陆一衣带水的台湾，她的农村基层选举是怎样的呢？有比较才能看出差距，了解一下台湾的农村基层选举和治理，可以更清楚大陆的现状。

台湾的基层社会结构与大陆基本一样，只是名称略有不同。如大陆农村的乡镇政府，在台湾对应的是乡（镇）公所。台湾乡公所下面设村，村由“邻”组成。“邻”相当于大陆的村民组或自然村。在城镇，台湾的最基层社会单位为“里”，相当于大陆的居民委员会。“里”之下是“邻”。

虽然台湾与大陆的社会结构基本一样，但在基层选举和治理方面，二者却有很大差别，主要表现在以下几个方面。

第一，在台湾，从总统到最基层的村长，各级民意代表都是由公民直接选举产生。在大陆，直接选举的范围只有县乡人大代表和村委会，而且村委会还只是群众自治组织。村委会选举开展了近30年，直接选举的范围至今也没有扩大到作为最基层政府的乡镇一级。县乡人大代表虽然名义上由选民直接选举，但在过去的历次选举中，独立参选人都受到打压，选举出的代表基本上是官方内定的，选举只是走一个过场。

第二，台湾的选举是自由的，公民可以自由参选，成为候选人。除了暴力、贿选等属于法律禁止的方式，候选人可以自由地进行竞选，向选民宣传，动员选民，能否当选取决于选民的投票。在大陆，基层选举的竞选方式在《人大选举法》第三十三条中规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止代表候选人的介绍。”这条法律把竞选活动完全限定为由官方机构来组织。虽然法律没有明确禁止候选人的自行竞选宣传，但在实践中，候选人不通过官方组织而自行开展的竞选活动，基本上都会遭到阻挠和破坏。

第三，在台湾的选举中，无论哪个政党都没有特殊地位，都必须要争取选民支持，都要接受选民的选择。台湾基层选举的党派色彩较少，选民并不看重候选人的政党背景，基层民意代表或村里长是否能为选民提供有效的服务，才是选民投票的关键。基层民意代表和村里长在平时与选民密切互动，必须随时向不分党派的选民提供有效的服务，因此，许多参选人即使拥有政党背景也不愿意通过政党推荐而当选。政党背景在台湾基层选举中，有时是负面因素，而不是有利因素。在2010年台湾17个县市的乡镇市民代表和村里长选举中，2318名乡镇市民意代表中，国民党当选713席，占30．76%；民进党当选169席，占7．29%；另外，亲民党当选1席，中华统一促进党当选1席；无党籍及未经政党推荐候选人当选1434席，占61．86%。在4066名村里长中，国民党当选1020席，占25．09%；民进党当选52席，占1．28%，无党籍及未经政党推荐候选人当选2994席，占73．64%。台湾基层选举结果表明，无党籍或未经政党推荐的候选人，无论是得票率还是当选率都是最高的。

在大陆基层选举中，中国共产党占有绝对的控制地位。2011年北京区县人大选举后的新一届代表中，中共党员代表有3088人，占71％。据官方报道，这个比例还比以前降低了。

在村委会选举中，中国共产党也占有绝对支配地位。以北京海淀区为例，2010年北京海淀区第八届村委会选举中，新当选的村委会成员中的中共党员人数占62.5%，新当选的71名村长中，中共党员48人，占67.6%。（参见海淀区民政局局长南顺弟：《海淀区第八届村委会选举工作情况的报告》）

全国的情况也大致相同。2012年全国村委会成员中的党员比例为69.4％，与上届相比上升了3个百分点；村委会主任的党员比例达到79.0％，与上届相比提高了2个百分点。通过换届选举，村党组织书记和村委会主任“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职、村委会主任中党员的比例明显提高。村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的平均比例为38.4％，北京、山西、吉林、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、西藏、宁夏、新疆等12个省区市比例超过50％，其中新疆、河南等地超过80％，山东达到90％，与上届相比都有明显提高。村“两委”班子成员交叉任职的比例为52.4％，与上届相比上升了近4个百分点，其中，天津、山西、山东、河南、广东、广西等6个省区交叉任职比例超过70％，山西达到99.6％。（参加《中共中央组织部中组提字〔2012〕24号文函》，《全国政协2380号提案复文》）。

大陆基层村委会中中共党员的比例有逐年上升的趋势，而且官方将此视为成绩。非党员一旦当选为村委会成员，也常常被吸收入党。

第四，大陆的农村基层组织除了村民委员会，还有中国共产党的基层组织，一般是党支部。大陆《村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这表明，中共在农村的基层组织是凌驾于村委会之上的。在实践中，中共通过党员进入村委会，来保证党组织对村委会的领导。

在台湾，农村基层组织完全是自治的，没有哪个政党有权力来“领导”。

第五，大陆的村委会和村长的权力要比台湾的村长大。台湾的村长只是一个为村民服务的角色，基本上没有多少权力和利益，村长每月由政府支付定额职务津贴，为4.1万元新台币（一元人民币约为五元新台币），其中既包括村长的工资，也包括他办公、接待、出差的费用。台湾村长的权力和利益都很有限。

在大陆，由于农村实行土地集体所有制，农村基层村委会就成为集体土地所有制的代表，在农村的土地流转中，村委会就具有很大权力，由此产生出巨大的寻租腐败空间。近年来，村长腐败高发，村委会选举中贿选愈演愈烈，为什么？正是因为村委会有权力、有“含金量”。一些在征地拆迁中的村庄，村长的职位要花几十万甚至上百万来贿选，如果没有利益回报，谁会去不惜血本地“投资”呢？