来源: 财经杂志
上篇：“中国经济社会矛盾几乎到了临界点”在近二三十年中创造世界公认的优异成绩，根本原因正在于中国拥有一个强势的政府和具有强大控制力的国有经济。这种体制能够正确制定和成功执行国家战略，不但中国应该继续坚持现有体制，世界各国也应该学习借鉴。而一些代表寻租活动特殊既得利益的人们，不但积极维护现有体制，还力求进一步增强各级政府不受约束的权力，以便扩大寻租活动的制度基础。在前面两种社会力量展开对战、而社会实际生活中权贵资本主义的影响日益显化的情况下，第三种社会力量公开亮出了回到改革开放前旧路线和旧体制的主张。他们极力要让人们相信，目前中国遇到的种种问题，不管是腐败猖獗、分配不公，还是看病贵、上学难，甚至国有资产流失、矿难频发都是市场化改革造成的。他们给出的解决方案是：扩张政府的权力，加强行政机关对经济生活的干预；工商业实行“国进民退”，实现再国有化；农业重新“归大堆”，实现再集体化。甚至要求重举“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，“再来一次无产阶级文化大革命”，实现“对资产阶级的全面专政”！事实上，当前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的正当不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。然而，在舆论导向出现偏差、理性的讨论受到压制的情况下，改革开放前旧路线和旧体制的捍卫者利用腐败日益猖獗、弱势群体受损害感日益强烈的情势蒙蔽《财经》：在过去30年，中国“两头冒尖”的轮廓显得更加突出和鲜明了。从光明面看，30年来中国经济持续高速增长。2010年中国国内生产总值(GDP)超过日本，跃居全球第二位。与此同时，人均可支配收入大幅度提高，成亿人口脱离极贫地位。另一方面，中国经济迅速发展所付出的代价也极其高昂，而且对于一个拥有13亿人口的大国来说，GDP总量增长并不足以说明问题。特别严重的是，近年来资源短缺，环境破坏愈演愈烈；腐败蔓延到社会生活的方方面面；贫富差别悬殊，威胁到社会稳定。在这种“两头冒尖”的现象愈演愈烈的情况下，从本世纪初开始，“中国向何处去”的问题变得愈来愈尖锐，形成了几种互相对立的主张。吴敬琏：我在上世纪末期多次说过，在这种半统制经济、半市场经济的双重体制下，中国社会一直存在一个“向何处去”的问题。两种可能的前途严峻地摆在前面：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行，走向权贵资本主义的穷途。这样，中国经济发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。在此基础上，20世纪和21世纪之交，大体形成了两种不同的社会经济取向：第一种观点主张坚持市场化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除旧体制的遗产，建立基于规则的市场经济体制，或者称“法治的市场经济”。第二种观点把“半统制、半市场”的体制看作一种可能的体制目标。2008年以来被炒得很热的“中国模式”就是这种观点的代表。它宣称，中国经济能够和迷惑大众， 把反对的目标从权贵既得利益者转向市场化改革，试图把大众引向歧途。
《财经》：既然中国社会中目前存在的种种权贵资本主义现象，究其根源，就在于不受约束的权力对经济活动的干预和对经济资源的支配，旧路线和旧体制的支持者要求用强化政府和官员的“专政”权力与国有企业的垄断地位的办法来扼制腐败和缩小贫富差别，显然只能适得其反。所以，这些旧路线和旧体制支持者虽然也与大众一起声讨腐败等丑恶现象，但是他们找错了病根，也开错了“药方”。可是，借助于民粹主义和民族主义的煽动，他们的观点也有一定的影响力。吴敬琏：这是最值得人们警惕的。如果任由民粹主义和民族主义发展，中国社会就有可能走向一个极端，中断现代化的进程，陷入新的混乱状态。从人类在20世纪进行的将近100年改造社会的历史大试验中看得很清楚：如同先贤顾准所说，不管立意多么真诚美好，沿着1789年(法国大革命)——1871年(巴黎公社)——1917年(十月革命)的道路，能够获得的决不会是人们曾经许诺过的地上天国，而只能是大灾难和大倒退，娜拉出走以后又回到了原处。中国几千年的历史，一直在“起义——新王朝——新的暴政——再起义”的历史怪圈里轮回。到了近代，“十月革命一声炮响，给我们带来了马克思列宁主义”，更确切地说，给我们带来了顾准所说的“1789-1870-1917这股潮流”。在1949年人民共和国建立时，我们许多人都认为，问题已经得到彻底的解决，历史的“周期律”将不再重复。但是事与愿违，革命取得胜利18年后，中国又卷入“文化大革命”的内乱中。用顾准的话说，“人们以烈士的名义，把革命的理想主义转变为保守的反动的专制主义”。为什么激进的革命道路没能带来人民的福利和社会的进步，相反却转化成了雅各宾式的或斯大林式的专制主义？顾准的回答是：这一潮流的领导者设定了建立地上天国的终极目标，自认为是“人民”或“公意”的化身，因而具有充分的合法性使用一切手段，包括专制独裁、恐怖杀戮等来实现这一目标。古今中外的历史证明，不论是“左”的极端主义还是“右”的极端主义，都会给社会带来灾难。中国改革虽然取得了惊人的成绩，但是，中国离建成富裕、民主、文明国家的目标还有很长的路要走。特别是近年来由于一些重要经济和政治领域的改革迟滞，一些社会矛盾变得尖锐起来。人们由于社会背景和价值观上的差异，往往对于这些矛盾的由来做出不同的解读，提出不同的解救之策。在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间争辩趋于激化的时刻，如何防止各种极端派的思潮撕裂社会，造成两端对立，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。《财经》：有些人认为，在暴君与暴民之间二者择一、一治一乱，是中国历史的宿命，只能听之任之而无法逃避。因为目前改革迟滞，所以这种悲观论调很有市场。吴敬琏：我认为这个结论是不能成立的，因为中国历史上的轮回，是传统社会结构的产物。近代经济社会结构的变化，使中间力量主导社会发展趋向成为可能。新中等阶层成为追求自由、平等和社会和谐的中坚力量。目前，主要由专业人员组成的新中等阶层，正在中国迅速壮大。假以时日，随着新中等阶层的发展壮大，我们完全有可能跳出所谓中国历史的“周期律”、走上建设现代中国的道路。《财经》：但令人担忧的是，在不同思想观点的碰撞和交锋中，言之成理、持之有故的理性思考和冷静切磋往往被反击谩骂乃至造谣污蔑所排除，在习惯于用语言暴力取胜的情况下，各种不同诉求都有趋于极端化的势头。吴敬琏：正如波兰改革派经济学家科尔奈所言，自由而切实的讨论，是改革成功的必要条件。如果目前各种社会思潮能够在理性的平台上充分争论，对于推动中国实行平稳的社会转型，将是很有帮助的。但是，为什么会出现不同诉求都趋于极端化的情况呢？从根本上来说，是由于在中国社会中积累起许多社会矛盾。中国过去30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神，可是近年来靠的是政府和国有企业“控制力”的加强，中国经济社会矛盾几乎到了临界点。如果不能靠稳健有序的改革主动消弭产生这些矛盾的根源，各种极端的解决方案就会赢得愈来愈多人的支持。所以，中国克服社会弊病、避免历史悲剧的正道，在于全面建立和完善市场经济体制。这就是说，要排除特殊利益的干扰，推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除权贵资本主义的基础，并使公共权力的行使受到宪法法律的约束和民众的监督。除此之外别无他途。因为近年来中国改革处于停滞状态，所以当务之急是重启改革议程，切实推进经济改革和政治改革。中篇：“建立和健全竞争性的市场体系”《财经》：若要重启市场化、法治化、民主化改革议程，在改革大方向或者叫做“顶层设计”确定以后，就要进一步讨论各方面改革的具体内容了。吴敬琏：在经济体制方面，进一步改革的核心问题，仍然是建立和健全竞争性的市场体系，使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用。从中国的现实情况看，对平等竞争市场的威胁主要来自两个方面：第一，国有经济对一些重要产业的垄断；第二，政府对市场的过度干预。改革也要从这两个方面着手进行。《财经》：国有经济的垄断，既表现为经济性的垄断，即国有企业凭借由政府倾斜政策所支撑的巨大经济实力，足以压制竞争对手；也表现为行政性的垄断，就是政府利用行政权力保护与自己的利益有关的国有企业(也包括某些本地的非国有企业)，排除竞争对手或者限制竞争。吴敬琏：对第一种类型的垄断，治本之策是继续推进国有经济有进有退的布局调整。目前，各级政府和国有企业控制着过多的经济资源，特别是土地和资本资源，并且把其中大部分投入到盈利性的企业中去，与民争利。这种情况是不正常的。应当坚持1997年中共十五大决定的方针，国有经济逐步从一般性的竞争性部门退出。政府的基本职责是提供公共品。目前许多公共品供给出现了严重的短缺。例如，社会保障基金、公租房建设都有很大缺口。这些正是据称为“全民所有”的国有资本用得其所的地方。多年前就有过这样的建议，应当将万亿元的国有公司股权划拨到全国社保基金理事会，用以归还国家对老职工的社会保障欠账，“做实”他们的个人账户。近年来，经济学家还提出了一些值得认真研究、择优采纳的好建议。例如陈清泰教授建议实行国有资产的资本化，并将现在滞留于一般产业的国有资本的30%、或许50%划转到社会保障和其他公益性基金，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。我赞成陈清泰教授的建议。为了实施该建议，可以建立特殊的法定机构来配置和管理国有资本。这一机构负责制定所属基金的运营规则，并对它们的运营状态进行监督。《财经》：根据俄罗斯等转型国家和中国一些地区过去的经验，不少人担心，如果在中国进行大规模的国有企业改制，会发生国有资产的大规模流失。吴敬琏：这种担心是有道理的。但是，国有企业改制的情况，并不是“天下乌鸦一般黑”。有的国家和地区法制比较健全、社会监督比较有力，或者采取的办法比较得当，国有经济改革的效果就比较好。消极地避开改革，并不能免除权贵以其他方式蚕食和鲸吞公共财产的危险。因此，应当要求和督促政府负起责任来，采取一切手段防止一些人利用权力在国有经济的改革过程中蚕食和鲸吞公共财产，避免出现财产初始占有的两极分化。《财经》：由于国有经济原有规模十分庞大，在相当长的时期内，仍会有相当部分的国有资本驻留在盈利性的领域。吴敬琏：对于这部分国有企业，除极少数属于特殊行业的企业可以作为特别法人由国家垄断经营外，绝大多数企业都应当改革为股权多元化的公司。它们作为企业，仍应努力做强做大，但它们应当与其他经济成分平等竞争，而不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠。对于执政党来说，多种所有制经济的共同发展才是共产党执政的可靠基础，应更加注意不要按照所有制的性质把企业分成三六九等，而要对它们一视同仁。《财经》：这就涉及到了如何全面落实中共十七大“坚持平等保护物权”，“形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”的要求这样一个大课题了。吴敬琏：在这个问题上，一方面，要消除国有企业以及某些得到政府官员青睐的非国有企业的行政垄断特权；另一方面，要实行“非禁即入”的原则，取消对民营企业的歧视性规定。还要教育和支持民营企业家群体抵制个别人结交官府、靠依附权力、依附国企寻租的不良行为。《财经》：您在前面提到的消除中国市场中的行政性垄断，也是一个极为重要的问题。和自然形成的市场经济不同，中国现行体制是从计划经济演变而来，至今仍然保留着“国家辛迪加”的许多遗迹。一些国有企业和个别受到政府特殊照顾的非国有企业拥有政府给予的垄断权力，排除和限制竞争，严重损害了市场秩序。正像有的学者所说，“行政垄断已经成为中国经济的一大公害”。许多法学界、经济学界的有识之士对中国经济中的行政性垄断现象和《反垄断法》为何对此无能为力进行了深入的研究，提出了制止这种行政性垄断行为的积极建议。但是这些意见似乎并没有引起有关方面的足够注意。吴敬琏：完善反垄断立法和加强反垄断执法，是改善中国市场制度必须解决的一个紧迫问题。公平竞争秩序遭到行政垄断的破坏，的确是当前中国经济面临的一个严峻挑战。这方面的问题变得如此严重，既是由于现有体制存在重大缺陷，也有反垄断不力方面的原因。从反垄断立法方面说，2007年的《中华人民共和国反垄断法》虽然保留了有关行政垄断的章节，即第五章《滥用行政权力排除、限制竞争》，但是它只把违法行为的范围限定在“滥用行政权力”，又把“滥用”的范围限定在“妨碍商品在地区之间的自由流通”，这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。与此同时，对于违反《反垄断法》的经济性行政垄断行为，是由国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发展与改革委员会等反垄断执法机构进行调查处理的，而对“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织滥用行政权力、实施排除、限制竞争”等违法行为的处理办法，却是“由上级机关责令改正”。众所周知，在中国有关行政机关和组织(包括企业)的行政性垄断，通常都是由依据党政主管机关的法规或指令设立的。要这类行政机关“责令”自己管辖的企业去“改正”由自己制定的规章或自己发布的指令所导致的违法行为，岂非与虎谋皮？所以，在中国行政性垄断泛滥成灾，也就没有什么可奇怪的了。《财经》：正因为这样，不少学者都认为，监督政府的行为、防止政府部门滥用行政权力限制和损害市场竞争，应当成为中国《反垄断法》的主要内容。吴敬琏：为了制止垄断危害社会主义市场经济的正常运作，除了坚定不移地进行国有资本的布局调整和国有企业的改革以外，还必须坚定不移地进行反垄断的司法改革：第一，修改《反垄断法》或另立针对造成行政性垄断的党政机关的《反行政垄断法》；第二，设立超越于党政机关之上的反垄断执法机关，不但负责处理经济性垄断案件，还应负责处理行政性垄断案件；第三，由于行政性垄断通常与行政机关的不当行为有关，因此应当修订行政法，授予法院监督政府行为，纠正不当行政作为的权力。《财经》：由于现代市场中经济活动日益繁复多样而且变动很快，为了建立和保持正常的市场秩序，除了法院的执法，还出现了其他执法形式，如行政监管这种准司法的执法形式就是其中很重要的一种。在这方面，目前也存在不少问题，亟须加以解决。吴敬琏：这方面存在的一个主要问题，是用行政命令的个案干预取代合规性监管，这也为寻租提供了方便之门。例如，在证券市场的监管中用实质性审批取代强制性信息披露制度的严格执行，滋生了种种弊端。在这方面，也要通过积极而稳妥的改革来加以解决。下篇：“建立法治、推进民主和实行宪政”《财经》：不管是经济性垄断，还是行政性垄断，都与政府对市场的过度干预有关。大量事实说明，经济改革和政治改革密不可分。然而，相对于经济体制改革来说，政治体制改革更加滞后于实际的要求。这已经成为国民关注的焦点话题。人们越来越认识到，如果没有政治体制改革，不但经济体制改革难以深入，而且诸多社会矛盾也无法解决。那么，在政治体制改革方面，中国需要做些什么？吴敬琏：首先应该明确政治体制改革的目标。中国要建立什么样的政治体制？我认为，这里包含三方面的内容：建立法治、推进民主和实行宪政。法治 (the rule of law)，即法的统治，是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理理念和治理制度安排。它最基本的内容有以下三点：(1)法律是决定对人进行惩罚的唯一依据；(2)没有人能凌驾于法律之上；(3)法庭的决定是维护个人权利的最后防线。它和中国人通常所说的法制或者古代法家所说的“任法而治”(rule by law)有根本的区别。中国传统社会的统治者不过把法律作为自己意志的体现和统治臣民的工具，而现代社会的法治是以体现公认基本正义为依据的法律的统治，在法律面前人人平等。在历史上，法治和民主二者的进程是有先有后的。以英国为例，1216年的《大宪章》开始了法治的进程，而1688年的“光荣革命”才是建立民主制度的开端。但是更重要的是，二者相互依存，确立民主制度才是实行法治的根本保障。《财经》：不过，民主制度也有两种基本的类型：一种是1789年法国大革命后雅各宾专政时期实行的“激进的人民民主”或“直接民主”制。另一种是1688年英国“光荣革命”后逐步完备起来的宪政民主制。“文化大革命”实行的就是雅各宾式的民主。吴敬琏：中国所要选择的民主，只能是宪政民主。我们知道，宪法是一个国家权力配置的基本章程，而宪政的要义在于，要求每一个行使权力的主体都要受到一定的制约，不允许任何至高无上、不受约束的权力主体存在。因此，和名义上主权归于大众，而实际上主权归于少数“克利斯玛”(有个人魅力的领袖人物)的所谓“激进的人民民主制”不同，宪政民主要求权力制衡，因而比较容易防止个别人篡夺公共权力，保证主权在民真正得到实现。《财经》：法治、民主和宪政之间是紧密联系，甚至是相互界定的。然而，它们的建立和完善，又不可能一蹴而就。从中国现实出发，从哪里入手进行政治体制改革才是最可行的路径呢？吴敬琏：从世界各国实施宪政民主的经验看，结合中国实际，我认为从法治入手进行现代民主制度的建设，也许是最容易取得成效的。而且，当前人们对于建立法治的要求非常迫切。中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”，双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。可是，由于这一体系极不完善，“司法地方化”成为合同执行的一个严重问题。在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在这样的环境下，企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结，以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。《财经》：这种做法扭曲了市场经济规则，不但导致企业家创新活动的动力不足，弱化了中国经济持续发展的潜力，而且使得行政腐败日益严重，不同社会阶层收入差距进一步扩大，对中国经济和社会发展造成了重大影响。现代的市场经济需要建立在法治的基础之上，所以人们要求建立法治的呼声越来越高。吴敬琏：为了建立法治，需要在以下三方面加强工作。第一，要在全体公民特别是各级官员中树立法治观念。法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分，是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切”、“普天之下，莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立，也与“专政是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有根本原则的区别。它要求树立法律至高无上的地位，而一切组织和个人，包括执政党和执政党的领导成员，都必须和只能在法律规定的范围内活动，而不能凌驾于法律之上。在这方面，完全有必要进行“一次比较彻底的思想启蒙运动，以解除意识形态的束缚，真正建立起现代核心价值观”。第二，建立符合公认的基本正义的法律体系。首先，法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容和功能则是进行权力的配置：它一方面要确立公民的基本权利，保证这些权利不受侵犯;另一方面要划定政府的权限范围，防止政府侵犯公民权利。其次，在法治的条件下，法律必须具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法过程要有公众的广泛参与；二是法律要为公众所周知。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。现在有些政府官员无视人民的知情权，把反映公共事务处理过程并与民众切身利益密切相关的法律和行政法规当做党政机关的“内部文件”，并加以“保密”，或者在公众不知情的情况下，在政府内部寻求处理的办法。在这种情况下，不法官员很容易上下其手，枉法害民。三是法律应当适用于全社会的一切行为主体，保持稳定和不追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期，从而安心发展自己的事业。否则行为主体就无法主宰自己的命运，而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例，才能办成自己的事情。第三，实现法官的独立审判和公正执法。独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。《财经》：如果说，法治是政治体制改革的突破口，那么政府改革就是政治改革的关键内容。目前，中国的政府仍然是“全能政府”体制，虽然一些官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上，挂在嘴边，可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众的首长”的地位上，以“国家目标”和“公共利益”的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上包括关系人民重大切身利益的问题上替“治下”的“百姓”做主。在中国这样一个有长期专制主义传统的国家，这种完全颠倒了的关系甚至能够得到大众的认可。地方官员被百姓称为“父母官”，为政清廉的官员，被誉为“民之父母”，都成为见怪不怪、习以为常的事情。正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习，才会使一些负责官员在一些关系大众切身利益的重大问题上采取极不负责的态度。还有一些不法官员不但不为选民和纳税人服务，还利用自己的权势恣意侵犯他们的利益。许多地方发生的强制拆迁事件，就是官员恣意侵犯公民利益的典型。吴敬琏：130年前，马克思和恩格斯在总结巴黎公社的经验时，曾经反复申论，最重要的事情是全力“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。由列宁的“国家的辛迪加”发展而来的“全能政府”体制，其最大弊病，就是颠倒了政府和人民之间的主仆关系。政府改革就是要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，建立起符合现代政治文明要求的政府体制。邓小平曾经根据中国共产党执政以来的历史教训得出这样的结论：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”由于政府既是政治改革的对象，又是政治改革的一个主要推动力量，政府自身的改革就成为推进政治改革的关键。《财经》：虽然现在许多人都认识到政府要改革，但是对于政府改革的目标，争议很多。有人主张“小政府就是好政府”，有人主张加强政府的控制。吴敬琏：我认为，这两种观点都有偏颇之处。在我看来，政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。《财经》：是否可以这样理解，有限政府就是要限制政府权力，有效政府就是要求政府提供高效率的公共服务？吴敬琏：对。一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责，又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦的努力。从当前看，政府改革迫切需要解决的问题有以下几个问题：第一，确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确的规定。人民群众的这些基本权利，包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由，人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障，不受任何侵犯。公民对政府公务活动的知情权，也是一项基本的人权。因此，现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己当家作主的权利，政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以，在报刊杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，把它作为自己的一项基本职责。第二，政府要严格遵守宪法和法律，实现依法行政。在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力，对政府活动边界又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况，必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时，切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法，防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。近年来，全国人民代表大会和国务院制定了一系列限制政府行政权力的法律法规，现在的问题是如何保证这些法律法规得到切实的执行。在依法行政问题上，作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须“模范遵守国家的法律和法规”。邓小平根据自己担任国家领导工作数十年的体验以及针对过去在“左”的路线下党政不分、政企不分等情况，反复重申要解决“党政不分”、“以党代政”的问题，实现“党政分开”。他还提出过一系列实现这一原则的具体办法。其中一部分在1987年中共十三大后的一段时间中曾经得到过实施。它们的实施经验需要认真总结，存利去弊，加以推广。第三，完善基层选举制度，逐步扩展民主。中国的民主政治建设是从基层选举做起的。中共十一届三中全会以后，明确提出了在“基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。20世纪80年代初，农村实行农业“包产到户”以后，创立了村民委员会自治组织，在1982年的《宪法》中明确肯定了这种基层自治制度。1987年制定了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。1998年正式施行《中华人民共和国村民委员会组织法》，改进了直接选举的程序。截至2010年，全国农村村委会普遍进行了六次换届选举，数百万名“村官”实现了由任命制到直接选举的转换。有些地方还开展了乡镇直选的试验。但是，目前基层选举的选举文化还有待培育，选举被操纵乃至贿选舞弊也时有发生。此外，村自治体的领导体制问题也有待解决。所有这些情况都说明，在基层选举上，还有许多工作需要进一步完善。第四，培育公民社会，提升社会的自组织能力。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩，因此在1956年实现社会主义改造，特别是1958年实现“政社合一”的人民公社化以后，除了独立性岌岌可危的家庭，其他的社群组织都已不复存在。整个社会的三百六十行，不论属于什么行业或领域，都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系中去。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”，或者叫做“没有社会的国家”。如果政府领导做出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命的弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府官员的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。在一个人民当家做主的国家中，必须提高民间社会的自组织能力，放手让社群组织自行处理各种各样的公共事务。只有这样，才有可能真正出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，实现经济、政治、文化的全面繁荣。《财经》：政治体制的进一步改革，意味着各级政府进行自我革命，放弃部分权力和增加新的社会服务职能。而割舍自己的权力和进行自我革命通常是十分困难的。因此，某些政府官员往往成为进行政治改革的阻碍力量。他们或者竭力阻挠市场化改革的进行，力求保持寻租的阵地，或者力图在改革中加进自己的私货，把改革扭曲为新的寻租机会。吴敬琏：确实，作为封建专制传统比较多、民主法治传统很少的国家，中国建立实行宪政、民主和法治的市场经济，是一项十分伟大然而极其艰巨的任务。100多年以来，好几代中国人为建设一个现代化国家而努力奋斗过，然而屡屡遭遇挫折。最近30年，中国在正确的方向上有了历史性进步，但是改革仍未过大关，未来的道路也不会平坦。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益，在这样的问题上，容不得有半点犹疑。只有打破阻力，奋力过关，才能实现几代中国人的梦想，把中国建设成为一个富裕、民主、文明的现代国家。
《财经》：既然中国社会中目前存在的种种权贵资本主义现象，究其根源，就在于不受约束的权力对经济活动的干预和对经济资源的支配，旧路线和旧体制的支持者要求用强化政府和官员的“专政”权力与国有企业的垄断地位的办法来扼制腐败和缩小贫富差别，显然只能适得其反。所以，这些旧路线和旧体制支持者虽然也与大众一起声讨腐败等丑恶现象，但是他们找错了病根，也开错了“药方”。可是，借助于民粹主义和民族主义的煽动，他们的观点也有一定的影响力。吴敬琏：这是最值得人们警惕的。如果任由民粹主义和民族主义发展，中国社会就有可能走向一个极端，中断现代化的进程，陷入新的混乱状态。从人类在20世纪进行的将近100年改造社会的历史大试验中看得很清楚：如同先贤顾准所说，不管立意多么真诚美好，沿着1789年(法国大革命)——1871年(巴黎公社)——1917年(十月革命)的道路，能够获得的决不会是人们曾经许诺过的地上天国，而只能是大灾难和大倒退，娜拉出走以后又回到了原处。中国几千年的历史，一直在“起义——新王朝——新的暴政——再起义”的历史怪圈里轮回。到了近代，“十月革命一声炮响，给我们带来了马克思列宁主义”，更确切地说，给我们带来了顾准所说的“1789-1870-1917这股潮流”。在1949年人民共和国建立时，我们许多人都认为，问题已经得到彻底的解决，历史的“周期律”将不再重复。但是事与愿违，革命取得胜利18年后，中国又卷入“文化大革命”的内乱中。用顾准的话说，“人们以烈士的名义，把革命的理想主义转变为保守的反动的专制主义”。为什么激进的革命道路没能带来人民的福利和社会的进步，相反却转化成了雅各宾式的或斯大林式的专制主义？顾准的回答是：这一潮流的领导者设定了建立地上天国的终极目标，自认为是“人民”或“公意”的化身，因而具有充分的合法性使用一切手段，包括专制独裁、恐怖杀戮等来实现这一目标。古今中外的历史证明，不论是“左”的极端主义还是“右”的极端主义，都会给社会带来灾难。中国改革虽然取得了惊人的成绩，但是，中国离建成富裕、民主、文明国家的目标还有很长的路要走。特别是近年来由于一些重要经济和政治领域的改革迟滞，一些社会矛盾变得尖锐起来。人们由于社会背景和价值观上的差异，往往对于这些矛盾的由来做出不同的解读，提出不同的解救之策。在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间争辩趋于激化的时刻，如何防止各种极端派的思潮撕裂社会，造成两端对立，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。《财经》：有些人认为，在暴君与暴民之间二者择一、一治一乱，是中国历史的宿命，只能听之任之而无法逃避。因为目前改革迟滞，所以这种悲观论调很有市场。吴敬琏：我认为这个结论是不能成立的，因为中国历史上的轮回，是传统社会结构的产物。近代经济社会结构的变化，使中间力量主导社会发展趋向成为可能。新中等阶层成为追求自由、平等和社会和谐的中坚力量。目前，主要由专业人员组成的新中等阶层，正在中国迅速壮大。假以时日，随着新中等阶层的发展壮大，我们完全有可能跳出所谓中国历史的“周期律”、走上建设现代中国的道路。《财经》：但令人担忧的是，在不同思想观点的碰撞和交锋中，言之成理、持之有故的理性思考和冷静切磋往往被反击谩骂乃至造谣污蔑所排除，在习惯于用语言暴力取胜的情况下，各种不同诉求都有趋于极端化的势头。吴敬琏：正如波兰改革派经济学家科尔奈所言，自由而切实的讨论，是改革成功的必要条件。如果目前各种社会思潮能够在理性的平台上充分争论，对于推动中国实行平稳的社会转型，将是很有帮助的。但是，为什么会出现不同诉求都趋于极端化的情况呢？从根本上来说，是由于在中国社会中积累起许多社会矛盾。中国过去30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神，可是近年来靠的是政府和国有企业“控制力”的加强，中国经济社会矛盾几乎到了临界点。如果不能靠稳健有序的改革主动消弭产生这些矛盾的根源，各种极端的解决方案就会赢得愈来愈多人的支持。所以，中国克服社会弊病、避免历史悲剧的正道，在于全面建立和完善市场经济体制。这就是说，要排除特殊利益的干扰，推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除权贵资本主义的基础，并使公共权力的行使受到宪法法律的约束和民众的监督。除此之外别无他途。因为近年来中国改革处于停滞状态，所以当务之急是重启改革议程，切实推进经济改革和政治改革。中篇：“建立和健全竞争性的市场体系”《财经》：若要重启市场化、法治化、民主化改革议程，在改革大方向或者叫做“顶层设计”确定以后，就要进一步讨论各方面改革的具体内容了。吴敬琏：在经济体制方面，进一步改革的核心问题，仍然是建立和健全竞争性的市场体系，使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用。从中国的现实情况看，对平等竞争市场的威胁主要来自两个方面：第一，国有经济对一些重要产业的垄断；第二，政府对市场的过度干预。改革也要从这两个方面着手进行。《财经》：国有经济的垄断，既表现为经济性的垄断，即国有企业凭借由政府倾斜政策所支撑的巨大经济实力，足以压制竞争对手；也表现为行政性的垄断，就是政府利用行政权力保护与自己的利益有关的国有企业(也包括某些本地的非国有企业)，排除竞争对手或者限制竞争。吴敬琏：对第一种类型的垄断，治本之策是继续推进国有经济有进有退的布局调整。目前，各级政府和国有企业控制着过多的经济资源，特别是土地和资本资源，并且把其中大部分投入到盈利性的企业中去，与民争利。这种情况是不正常的。应当坚持1997年中共十五大决定的方针，国有经济逐步从一般性的竞争性部门退出。政府的基本职责是提供公共品。目前许多公共品供给出现了严重的短缺。例如，社会保障基金、公租房建设都有很大缺口。这些正是据称为“全民所有”的国有资本用得其所的地方。多年前就有过这样的建议，应当将万亿元的国有公司股权划拨到全国社保基金理事会，用以归还国家对老职工的社会保障欠账，“做实”他们的个人账户。近年来，经济学家还提出了一些值得认真研究、择优采纳的好建议。例如陈清泰教授建议实行国有资产的资本化，并将现在滞留于一般产业的国有资本的30%、或许50%划转到社会保障和其他公益性基金，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。我赞成陈清泰教授的建议。为了实施该建议，可以建立特殊的法定机构来配置和管理国有资本。这一机构负责制定所属基金的运营规则，并对它们的运营状态进行监督。《财经》：根据俄罗斯等转型国家和中国一些地区过去的经验，不少人担心，如果在中国进行大规模的国有企业改制，会发生国有资产的大规模流失。吴敬琏：这种担心是有道理的。但是，国有企业改制的情况，并不是“天下乌鸦一般黑”。有的国家和地区法制比较健全、社会监督比较有力，或者采取的办法比较得当，国有经济改革的效果就比较好。消极地避开改革，并不能免除权贵以其他方式蚕食和鲸吞公共财产的危险。因此，应当要求和督促政府负起责任来，采取一切手段防止一些人利用权力在国有经济的改革过程中蚕食和鲸吞公共财产，避免出现财产初始占有的两极分化。《财经》：由于国有经济原有规模十分庞大，在相当长的时期内，仍会有相当部分的国有资本驻留在盈利性的领域。吴敬琏：对于这部分国有企业，除极少数属于特殊行业的企业可以作为特别法人由国家垄断经营外，绝大多数企业都应当改革为股权多元化的公司。它们作为企业，仍应努力做强做大，但它们应当与其他经济成分平等竞争，而不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠。对于执政党来说，多种所有制经济的共同发展才是共产党执政的可靠基础，应更加注意不要按照所有制的性质把企业分成三六九等，而要对它们一视同仁。《财经》：这就涉及到了如何全面落实中共十七大“坚持平等保护物权”，“形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”的要求这样一个大课题了。吴敬琏：在这个问题上，一方面，要消除国有企业以及某些得到政府官员青睐的非国有企业的行政垄断特权；另一方面，要实行“非禁即入”的原则，取消对民营企业的歧视性规定。还要教育和支持民营企业家群体抵制个别人结交官府、靠依附权力、依附国企寻租的不良行为。《财经》：您在前面提到的消除中国市场中的行政性垄断，也是一个极为重要的问题。和自然形成的市场经济不同，中国现行体制是从计划经济演变而来，至今仍然保留着“国家辛迪加”的许多遗迹。一些国有企业和个别受到政府特殊照顾的非国有企业拥有政府给予的垄断权力，排除和限制竞争，严重损害了市场秩序。正像有的学者所说，“行政垄断已经成为中国经济的一大公害”。许多法学界、经济学界的有识之士对中国经济中的行政性垄断现象和《反垄断法》为何对此无能为力进行了深入的研究，提出了制止这种行政性垄断行为的积极建议。但是这些意见似乎并没有引起有关方面的足够注意。吴敬琏：完善反垄断立法和加强反垄断执法，是改善中国市场制度必须解决的一个紧迫问题。公平竞争秩序遭到行政垄断的破坏，的确是当前中国经济面临的一个严峻挑战。这方面的问题变得如此严重，既是由于现有体制存在重大缺陷，也有反垄断不力方面的原因。从反垄断立法方面说，2007年的《中华人民共和国反垄断法》虽然保留了有关行政垄断的章节，即第五章《滥用行政权力排除、限制竞争》，但是它只把违法行为的范围限定在“滥用行政权力”，又把“滥用”的范围限定在“妨碍商品在地区之间的自由流通”，这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。与此同时，对于违反《反垄断法》的经济性行政垄断行为，是由国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发展与改革委员会等反垄断执法机构进行调查处理的，而对“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织滥用行政权力、实施排除、限制竞争”等违法行为的处理办法，却是“由上级机关责令改正”。众所周知，在中国有关行政机关和组织(包括企业)的行政性垄断，通常都是由依据党政主管机关的法规或指令设立的。要这类行政机关“责令”自己管辖的企业去“改正”由自己制定的规章或自己发布的指令所导致的违法行为，岂非与虎谋皮？所以，在中国行政性垄断泛滥成灾，也就没有什么可奇怪的了。《财经》：正因为这样，不少学者都认为，监督政府的行为、防止政府部门滥用行政权力限制和损害市场竞争，应当成为中国《反垄断法》的主要内容。吴敬琏：为了制止垄断危害社会主义市场经济的正常运作，除了坚定不移地进行国有资本的布局调整和国有企业的改革以外，还必须坚定不移地进行反垄断的司法改革：第一，修改《反垄断法》或另立针对造成行政性垄断的党政机关的《反行政垄断法》；第二，设立超越于党政机关之上的反垄断执法机关，不但负责处理经济性垄断案件，还应负责处理行政性垄断案件；第三，由于行政性垄断通常与行政机关的不当行为有关，因此应当修订行政法，授予法院监督政府行为，纠正不当行政作为的权力。《财经》：由于现代市场中经济活动日益繁复多样而且变动很快，为了建立和保持正常的市场秩序，除了法院的执法，还出现了其他执法形式，如行政监管这种准司法的执法形式就是其中很重要的一种。在这方面，目前也存在不少问题，亟须加以解决。吴敬琏：这方面存在的一个主要问题，是用行政命令的个案干预取代合规性监管，这也为寻租提供了方便之门。例如，在证券市场的监管中用实质性审批取代强制性信息披露制度的严格执行，滋生了种种弊端。在这方面，也要通过积极而稳妥的改革来加以解决。下篇：“建立法治、推进民主和实行宪政”《财经》：不管是经济性垄断，还是行政性垄断，都与政府对市场的过度干预有关。大量事实说明，经济改革和政治改革密不可分。然而，相对于经济体制改革来说，政治体制改革更加滞后于实际的要求。这已经成为国民关注的焦点话题。人们越来越认识到，如果没有政治体制改革，不但经济体制改革难以深入，而且诸多社会矛盾也无法解决。那么，在政治体制改革方面，中国需要做些什么？吴敬琏：首先应该明确政治体制改革的目标。中国要建立什么样的政治体制？我认为，这里包含三方面的内容：建立法治、推进民主和实行宪政。法治 (the rule of law)，即法的统治，是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理理念和治理制度安排。它最基本的内容有以下三点：(1)法律是决定对人进行惩罚的唯一依据；(2)没有人能凌驾于法律之上；(3)法庭的决定是维护个人权利的最后防线。它和中国人通常所说的法制或者古代法家所说的“任法而治”(rule by law)有根本的区别。中国传统社会的统治者不过把法律作为自己意志的体现和统治臣民的工具，而现代社会的法治是以体现公认基本正义为依据的法律的统治，在法律面前人人平等。在历史上，法治和民主二者的进程是有先有后的。以英国为例，1216年的《大宪章》开始了法治的进程，而1688年的“光荣革命”才是建立民主制度的开端。但是更重要的是，二者相互依存，确立民主制度才是实行法治的根本保障。《财经》：不过，民主制度也有两种基本的类型：一种是1789年法国大革命后雅各宾专政时期实行的“激进的人民民主”或“直接民主”制。另一种是1688年英国“光荣革命”后逐步完备起来的宪政民主制。“文化大革命”实行的就是雅各宾式的民主。吴敬琏：中国所要选择的民主，只能是宪政民主。我们知道，宪法是一个国家权力配置的基本章程，而宪政的要义在于，要求每一个行使权力的主体都要受到一定的制约，不允许任何至高无上、不受约束的权力主体存在。因此，和名义上主权归于大众，而实际上主权归于少数“克利斯玛”(有个人魅力的领袖人物)的所谓“激进的人民民主制”不同，宪政民主要求权力制衡，因而比较容易防止个别人篡夺公共权力，保证主权在民真正得到实现。《财经》：法治、民主和宪政之间是紧密联系，甚至是相互界定的。然而，它们的建立和完善，又不可能一蹴而就。从中国现实出发，从哪里入手进行政治体制改革才是最可行的路径呢？吴敬琏：从世界各国实施宪政民主的经验看，结合中国实际，我认为从法治入手进行现代民主制度的建设，也许是最容易取得成效的。而且，当前人们对于建立法治的要求非常迫切。中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”，双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。可是，由于这一体系极不完善，“司法地方化”成为合同执行的一个严重问题。在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在这样的环境下，企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结，以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。《财经》：这种做法扭曲了市场经济规则，不但导致企业家创新活动的动力不足，弱化了中国经济持续发展的潜力，而且使得行政腐败日益严重，不同社会阶层收入差距进一步扩大，对中国经济和社会发展造成了重大影响。现代的市场经济需要建立在法治的基础之上，所以人们要求建立法治的呼声越来越高。吴敬琏：为了建立法治，需要在以下三方面加强工作。第一，要在全体公民特别是各级官员中树立法治观念。法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分，是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切”、“普天之下，莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立，也与“专政是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有根本原则的区别。它要求树立法律至高无上的地位，而一切组织和个人，包括执政党和执政党的领导成员，都必须和只能在法律规定的范围内活动，而不能凌驾于法律之上。在这方面，完全有必要进行“一次比较彻底的思想启蒙运动，以解除意识形态的束缚，真正建立起现代核心价值观”。第二，建立符合公认的基本正义的法律体系。首先，法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容和功能则是进行权力的配置：它一方面要确立公民的基本权利，保证这些权利不受侵犯;另一方面要划定政府的权限范围，防止政府侵犯公民权利。其次，在法治的条件下，法律必须具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法过程要有公众的广泛参与；二是法律要为公众所周知。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。现在有些政府官员无视人民的知情权，把反映公共事务处理过程并与民众切身利益密切相关的法律和行政法规当做党政机关的“内部文件”，并加以“保密”，或者在公众不知情的情况下，在政府内部寻求处理的办法。在这种情况下，不法官员很容易上下其手，枉法害民。三是法律应当适用于全社会的一切行为主体，保持稳定和不追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期，从而安心发展自己的事业。否则行为主体就无法主宰自己的命运，而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例，才能办成自己的事情。第三，实现法官的独立审判和公正执法。独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。《财经》：如果说，法治是政治体制改革的突破口，那么政府改革就是政治改革的关键内容。目前，中国的政府仍然是“全能政府”体制，虽然一些官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上，挂在嘴边，可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众的首长”的地位上，以“国家目标”和“公共利益”的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上包括关系人民重大切身利益的问题上替“治下”的“百姓”做主。在中国这样一个有长期专制主义传统的国家，这种完全颠倒了的关系甚至能够得到大众的认可。地方官员被百姓称为“父母官”，为政清廉的官员，被誉为“民之父母”，都成为见怪不怪、习以为常的事情。正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习，才会使一些负责官员在一些关系大众切身利益的重大问题上采取极不负责的态度。还有一些不法官员不但不为选民和纳税人服务，还利用自己的权势恣意侵犯他们的利益。许多地方发生的强制拆迁事件，就是官员恣意侵犯公民利益的典型。吴敬琏：130年前，马克思和恩格斯在总结巴黎公社的经验时，曾经反复申论，最重要的事情是全力“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。由列宁的“国家的辛迪加”发展而来的“全能政府”体制，其最大弊病，就是颠倒了政府和人民之间的主仆关系。政府改革就是要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，建立起符合现代政治文明要求的政府体制。邓小平曾经根据中国共产党执政以来的历史教训得出这样的结论：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”由于政府既是政治改革的对象，又是政治改革的一个主要推动力量，政府自身的改革就成为推进政治改革的关键。《财经》：虽然现在许多人都认识到政府要改革，但是对于政府改革的目标，争议很多。有人主张“小政府就是好政府”，有人主张加强政府的控制。吴敬琏：我认为，这两种观点都有偏颇之处。在我看来，政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。《财经》：是否可以这样理解，有限政府就是要限制政府权力，有效政府就是要求政府提供高效率的公共服务？吴敬琏：对。一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责，又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦的努力。从当前看，政府改革迫切需要解决的问题有以下几个问题：第一，确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确的规定。人民群众的这些基本权利，包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由，人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障，不受任何侵犯。公民对政府公务活动的知情权，也是一项基本的人权。因此，现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己当家作主的权利，政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以，在报刊杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，把它作为自己的一项基本职责。第二，政府要严格遵守宪法和法律，实现依法行政。在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力，对政府活动边界又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况，必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时，切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法，防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。近年来，全国人民代表大会和国务院制定了一系列限制政府行政权力的法律法规，现在的问题是如何保证这些法律法规得到切实的执行。在依法行政问题上，作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须“模范遵守国家的法律和法规”。邓小平根据自己担任国家领导工作数十年的体验以及针对过去在“左”的路线下党政不分、政企不分等情况，反复重申要解决“党政不分”、“以党代政”的问题，实现“党政分开”。他还提出过一系列实现这一原则的具体办法。其中一部分在1987年中共十三大后的一段时间中曾经得到过实施。它们的实施经验需要认真总结，存利去弊，加以推广。第三，完善基层选举制度，逐步扩展民主。中国的民主政治建设是从基层选举做起的。中共十一届三中全会以后，明确提出了在“基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。20世纪80年代初，农村实行农业“包产到户”以后，创立了村民委员会自治组织，在1982年的《宪法》中明确肯定了这种基层自治制度。1987年制定了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。1998年正式施行《中华人民共和国村民委员会组织法》，改进了直接选举的程序。截至2010年，全国农村村委会普遍进行了六次换届选举，数百万名“村官”实现了由任命制到直接选举的转换。有些地方还开展了乡镇直选的试验。但是，目前基层选举的选举文化还有待培育，选举被操纵乃至贿选舞弊也时有发生。此外，村自治体的领导体制问题也有待解决。所有这些情况都说明，在基层选举上，还有许多工作需要进一步完善。第四，培育公民社会，提升社会的自组织能力。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩，因此在1956年实现社会主义改造，特别是1958年实现“政社合一”的人民公社化以后，除了独立性岌岌可危的家庭，其他的社群组织都已不复存在。整个社会的三百六十行，不论属于什么行业或领域，都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系中去。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”，或者叫做“没有社会的国家”。如果政府领导做出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命的弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府官员的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。在一个人民当家做主的国家中，必须提高民间社会的自组织能力，放手让社群组织自行处理各种各样的公共事务。只有这样，才有可能真正出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，实现经济、政治、文化的全面繁荣。《财经》：政治体制的进一步改革，意味着各级政府进行自我革命，放弃部分权力和增加新的社会服务职能。而割舍自己的权力和进行自我革命通常是十分困难的。因此，某些政府官员往往成为进行政治改革的阻碍力量。他们或者竭力阻挠市场化改革的进行，力求保持寻租的阵地，或者力图在改革中加进自己的私货，把改革扭曲为新的寻租机会。吴敬琏：确实，作为封建专制传统比较多、民主法治传统很少的国家，中国建立实行宪政、民主和法治的市场经济，是一项十分伟大然而极其艰巨的任务。100多年以来，好几代中国人为建设一个现代化国家而努力奋斗过，然而屡屡遭遇挫折。最近30年，中国在正确的方向上有了历史性进步，但是改革仍未过大关，未来的道路也不会平坦。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益，在这样的问题上，容不得有半点犹疑。只有打破阻力，奋力过关，才能实现几代中国人的梦想，把中国建设成为一个富裕、民主、文明的现代国家。
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