台湾民主经验的启示与局限:选举民主及其不满

林柏仪

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│　选举是民主的一条最基本的游戏规则。但是，在这同样的好　│
│　的游戏规则上面，好手可以玩出一出出令人羡慕的精彩而且　│
│　高境界政治，而低手则尽管搞得手忙脚乱，却处处叫人不敢　│
│　恭维。民主的高手，就是那种拥有高素质公民和公民组织的　│
│　社会，在这样的社会当中，成熟的公民不但可以通过选举把　│
│　自己的民主精致化、完善化，而且力足以驯服政客、政府，　│
│　游刃有余地不让公仆嚣张吆喝，真正当家、确实做主。　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　没有选举，民主就无法起步；有了选举，民主尽管并非万事　│
│　ＯＫ，但是它会因而拥有起步和升级的机会和可能。这时，　│
│　形塑成熟的公民社会，就是逼近高境界民主的不二法门。　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 ──洪哲胜 编按　│
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台湾的民主发展经验，若自1980年代末解严、全面开放选举起算，已
有20余年。这些经验，能带给中国或其它国家的民主运动什么样的启
示吗？又反映出了什么样民主制度的局限来？抱着这样的问题意识，
我尝试着探讨“台湾民主经验的启示与局限”这一大问题。

选举民主在台湾

去年12月，台湾才刚结束了五个地方县市长及民意代表的选举，一转
眼，各方政治人物又开始马不停蹄地要为下一波的立委选举，以及
2012年的总统大选做准备。从民调到提名候选人、整合派系、造势、
拜票……选举活动几乎已是台湾政治发展的最大核心。在台湾打开电
视，三分之一的新闻都和选举有关，且越到选前越加炙烈。各种政策
的宣布或论辩，也和选举考虑息息相关。毋庸置疑，这套以选举做为
民主中心的游戏，深深影响着人们的生活。

依循选举活动的逻辑，各级民意代表为了获取选票，相对于过去没有
选举的时代，更加强所谓的“选民服务”活动。这些“服务”相当广
泛，从代替争取权益、修订或质询特定政策──或徘徊在非法层次的
游说，到请托特定利益等，不一而足。民众的不少琐碎困扰（特别是
一些与政策、特定利益无关的个案裁量问题）竟也真的能透过这样的
管道来化解。而在这些活动中，民意代表的目的是为了建立认同，换
取选票。在各级民意代表之外，由选举产生的各级行政首长，自总
统、县市长、乡镇市长等，也被迫更在意舆论，无法轻易忤逆多数意
见、恣意而为。而与此搭配的是，大众媒体在反映舆论和选票的影响
下，有了更强大的政治影响力；在少数的状况中，基层民众因此有机
会透过媒体，来逼迫政府不得再侵犯其应有权益；代表弱势利益的各
种社运团体也仰赖媒体发声，以此与官方斡旋。

大体来说，台湾的选举民主发展成果，已渐渐和成熟的选举民主国家
没有太大差别。民众受选举动员影响的效应也在持续下降当中，渐渐
当它是一个正常的生活环节。尽管近年来有遭到放大检视的民选政府
官商勾结、贪污等事宜，被用来质疑台湾的选举民主有问题；但实际
上，这与其用来说台湾是一特例、还不够民主，不如需要承认选举民
主本来即无法就此杜绝官商勾结，反而有可能促使经济势力掌握政治
势力的效应制度化。这样的说法或许有些悲观，但却日益是选举民主
国家下的无奈现实。

我还记得，我念高中的时候，学校要求学生每周都要写“周记”。我
的班导师是个国文老师，在鼓励创作的考虑下，她不限制周记的题目
或字数，让学生自由发挥。有一次，我不知什么原因心血来潮，竟想
针对台湾的选举政治及其文化，提出批评。

印象中我写下了类似这样的文字：“如果报章杂志揭露的是真的，竞
选经费普遍居高不下，选市议员要花上千万，选立法委员要上亿元，
那么这样的代议民主，又怎么可能真的选出能代表平民百姓意见的人
呢？”我已经记不得，我怎么会有着这样的强烈意见；然而我至少能
确定，这种对台湾选举民主的质疑，是多数人共有的。我们在生活中
想到那些“立委”、“议员”、“官员”，几乎没有几个让人有好印
象。

贿选文化与利益交换

选举民主是如何脱离人民利益的？其中一个显性的操控方法，就是时
有耳闻的贿选文化。从小老百姓票投某一议员、立委的“一票三千
元”，到议员选议长时的“一票一百万”……，贿选尽管意味着民主
在堕落，但自台湾从实践民主选举以来，其层出不穷。或许，这也不
只发生在台湾，也包括其它仅在形式上实施选举民主的国度，各种利
益输送决定了投票行为；只不过，台湾运作得更为赤裸罢了。

我曾带着好奇问一些朋友：“那些受贿的选民，为什么不拿了钱、但
不把票投给贿选的人呢？”答案大概有两种：“拿了钱却不投票给他
们，会良心不安”；另一种是更现实的，“就是要让他们选上，以后
他们继续选，才有钱继续拿啊！”

乍看之下，贿选似乎是个特殊现象，仅仅在选举时刻，由候选人由上
而下地向选民买票，然而实际现象恐怕更加复杂。在贿选文化的背
后，有着坚实的基础──地方头人和选民之间的政治利用关系。唯有
进入这样的政治利用关系，才能理解：贿选不只是一次性“一票几千
元”的买卖关系，而是一种平常性的代议政治里“头人与选民”间政
治相互利用关系的展现。

地方头人与选民的短线政治利用关系

在平常，地方头人在乡里有着一定的能见度，或许是在庙宇中担任职
务，或是对民意代表有一定影响力，亦或积极投入某些能获取社会关
系的义警、义交、家长会、宗亲会等组织。当选民遇到某些生活上的
琐事困难，可能会寻求这些地方头人的帮助，而当这些地方头人成了
某些候选人的“桩脚”，选举期间，这种“服务关系”就转化为了“
选票关系”。其中暗示着：只要大家票投给那位候选人，候选人能当
选，之后选民就能获得更好的服务或利益。而贿选不过是这些利益表
现上一种最露骨的活动，实际上尽管“不直接给钱”，桩脚依然有不
少动员能力，能影响选民们的投票行为。

在这样的互动经验中，对选民而言，投票活动日益不是“投一个有能
力制订好政策、监督行政机关的公共代议士”，而是“在自身偏好的
蓝绿阵营中，选一个最能代表自身短期利益的候选人”。至此“拿不
拿钱”已经不是重要的问题了。问题是投票已不再是“选贤与能”，
而无非是一种“认同”或“短期投资”。

我们无法责备这样的选举行为成为主流。因为，现实上选民也得不到
太多在这套逻辑之外的信息，能找寻到合乎“选贤与能”价值的对
象，以及认知自身“长期利益”的学习过程。其实究竟谁选上、谁没
选上，扣除掉他背后所代表的泛蓝、泛绿对立关系，单单就那个人是
否应当当选，也没什么选民会真切在乎。实际上，就笔者了解，这样
的投票意识应该并非台湾特有，而是诸多仅有选举形式民主国度中的
普遍状况。如此的投票意识下，选民会接受贿选，也就不足为奇了，
反而很可能是一种相当“理性”的行为──选他至少还拿得到一点
钱。

知名度和形象胜于一切

在台湾经验中，选民的投票行为，除了受到地方桩脚的动员影响或直
接贿选外，也还高度受到候选人的“知名度”和“形象”所影响。高
知名度、形象好的候选人，才可能在选举中成功；尽管，他可能没有
提出什么政见或充足的专业政治能力，但这都无妨。对于选民而言，
选举是选一个他们“认同”的对象，而不是经过一番理性衡量后，再
决定授与权力。

这样的游戏是普遍性的，在各种选举民主国家经常是如此。在这样的
风气下，政客们要积极投入的绝非是什么专业政策的制订，而是要思
考如何更好地“表演”，取得最多的曝光，如此才可能在选举中胜
出。有时表演过度了，会被选民批评为是在“作秀”；但如果不积极
投入表演，除非他在地方势力中有坚实的政治实力，否则很可能被淘
汰。对于候选人来说，如何拿捏表演的分寸，往往是他们从政中最主
要的考量。

这些候选人为了维护桩脚关系，得要勤跑“红白帖”，参加婚丧喜
庆，处理有理或无理的选民服务；为了知名度和形象，还得疲于奔
命，主动找机会召开记者会、公听会、公开质询……营造一个专业政
治人物的演出。尽管，只要稍加理性地思考就知道：当政治人物把精
力都投入在这些活动中，谁来从事复杂、专业、但通常不容易得到太
多掌声的专业政策制订工作？问题是，现实就是如此，单单做好政策
是“没票的”。不少政治人物都说，他们“生活质量其实相当不
好”，“很空虚”，但为了胜选，也只能在此结构下继续前行。

选举民主下的结构性政商勾结

然而，问题还不只如此。在这两个“不理性”、“不文明”的选举民
主现象背后，实际上有着更严重的问题──政商勾结。这种政商勾结
是“结构性”的、而不是零星个别的；当大资本势力能透过选举“合
法操控”国家机器时，“当企业并购国家”一语就有了真义。

耙梳台湾从二次战后的历史，我们不难发现，基于国民党在台湾的威
权统治，在台湾经济发展过程中，国家与资本的关系长期是“国家高
度控制资本”；这种由国家主导经济发展的方向，且直接拥有大型国
有企业和银行，民间资本再从中配合的经济发展模式，被不少学者称
为“东亚发展型国家”模式。

然而，先暂且不论这种“国家威权领导经济发展”的模式，是大量地
透过牺牲劳工权益、消费水平并且大量地补贴资本所促成；更大的问
题或许在于，这套倾国家之力“把资本养大”的战略，最后结果竟然
往往是“资本坐大”，于是足以渐渐不受国家控制，反而能逼国家更
加不计代价地要为资本利益服务。特别在1980年代后所谓的“经济全
球化”浪潮，资本透过其流动能力，逼使各国政府为了吸引资本，不
惜得要取消各种增加企业成本的劳动保障、环境保护、企业赋税等法
规。

在台湾具体的脉络中，这个“资本控制国家”的变迁，更是镶嵌在所
谓的“民主化”浪潮里。我们看到，从1980年代末起，台湾政府为了
获取正当性，全面开放各级民意代表甚或中央公职的选举；此时不但
大资本基于其跨国流动能力，能动辄间接地以外移中国或外移东南亚
作为“用脚投票”的施压工具，要台湾政府为其利益服务；其甚至根
本已能透过选举过程掌握国家机器，直接地控制政府各阶层的菁英官
僚或民意代表，为其制订政策。然而这样的变动，往往是争取选举权
利的民主运动没有事先考虑到并积极对抗的重要问题。于是，“民主
化”后的政治利益偏向，很可能是离基层人民更加遥远。

税制不公始于“民主化”？

举例而言，台湾学者吴挺峰在针对台湾财政赤字、税基流失的研究论
文《台湾财政平衡的现实与迷思：没有平等的成长崇拜》中指出：
“直到1990年止，台湾的未偿公债余额约有一千余亿元（注：一美金
约等于30元台币），但国库的岁计剩余却高达两千余亿元，亦即这是
一个用岁计剩余偿还公债都还有剩的“无负债政府”，但历经了1989
年的大幅度减税，以及1991年郝揆推出金额高达五兆八千亿元的六年
国建这个旗舰型经建计划后，赤字从此成了难以摆脱的财政压力。”

这个税基流失、税制不公的关键转折在于1980年代末，也就是台湾国
会“民主化”的时期。吴文指出：“……伴随整个1980年代内需（投
机）市场膨胀后所创造出来的新富渐成气候，并对应连结到解严后逐
渐系统性地甄补本土民意的立法院……复征证所税失利一事，说明了
刚解严后的政治系统的空前分化与重整……”

也就是说，当台湾从1990年代进入了大规模选举民意代表的“民主
化”时期，其结果竟然并非产出比过去威权时期更加讲究社会公平的
税制，反而是在立法院日益受地方势力与资产阶级的把持之下，使得
具有社会重分配意义的证券交易所得税以及按照实价课征土地征值税
的改革，都一一失败。

除此之外，这个“民主化”后的立法院，不只将各种有着重分配意义
的税制改革挡下，还主动一再通过有利于富人和资本家的“税改”，
帮助他们“减税”，使得广大受剥削阶级人民的财税负担更加沉重。

其中最具影响的，应该就是有计划、大规模地免除大型资本的税赋责
任。吴挺峰的研究中即提到：“进入到了1990年代，《奖励投资条
例》功成身退，换《促进产业升级条例》接手，虽然对外宣示改以功
能别作为优惠标准，但实际上还是换汤不换药，甚至减免愈加宽松，
到了2001年，台湾制度化地对于产业赋税减免的金额更是已经占了总
税收比重的5.5%（696亿）。”

自此开始，“台湾的财税结构已经系统性地沿着阶级切线而倾斜，攸
关资本与财产的税基严重流失与萎缩，并将税收负担转嫁给由受薪阶
级所承担的综合所得税（受薪阶级约承担了综合所得税72%的税基，
因而也让名目上的累进税率形同虚设，呈现实质上的累退）。”“若
再根据曾巨威的统计，台湾的租税减免法令从1991年起即暴增到23种
之多，税基的扭曲与税收的流失之严重可见一斑。同样地，这些减税
法令也绝大部分都是对资本家与富人有利。”

没有了公平的税收，任何促进重分配的社会政策，也无法是奠基在重
分配的经费来源上。台湾民主发展行走至此，不啻是讽刺地由选举民
主的结果，宣布了社会民主的死亡。

小结：民主政治作为意识形态

马克思在《德意志意识形态》中论及：“不管在哪一个时代里，统治
阶级的理念就是主导的理念：那些掌握社会物质力量的统治阶级，同
时也是主导那个社会的智识力量。掌握实质生产工具的阶级，因此也
控制了心智生产的工具，使得缺乏心智生产工具的那群人的理念，也
受到了支配。”倘若民主政治本身也是一个有不同阶级、不同定义的
意识形态问题，那么，被统治的弱势阶级便值得怀疑，这套由统治阶
级主导的“民主就是选举民主”的化约理念，是否根本是只符合统治
阶级的利益，而强化了对弱势阶级的支配效果？

容我说明，笔者在此论述自身观察到的台湾选举民主下的经验，并非
是要斥责“不该有选举”、“不该追求民主”。恰恰相反，我认为我
们要追求的是“更根本的民主目标”。笔者有意要点出的是，从台湾
民主化的经验中深刻地得知，单单在制度上推行选举民主，对于根本
的民主化来说不但是远不足够，而且甚至很可能替新一批政经菁英制
造正当性，由其“为民作主”，而强化了社会不平等。上述有关台湾
税制改革的失败，就反映了这样的局限。

要突破选举民主的局限，首先我们需要认识到，民主不等于选举；选
举也无法保证基层人民的平等参与。选举可能将部分松动威权国家的
体制，但在商业媒体控制、巨额选举经费，与民众意识形态的限制
下，往往也只能迅速地为新一批的优势阶级黄袍加身。因此，面对威
权的政体以及压迫性的社会环境，我们需要一种以直探问题根本、改
变社会不平等结构为目标，绵长而团结草根人民的“激进民主”政
治，才可能超克单靠选举民主的诸多弊病。这其中一项关键工作，必
然就是要从批判地检视选举民主开始。

诚如学者丘延亮在2007年发表于《台湾社会研究》季刊的《他山之石
可以攻错：从对照中重读香港与台湾的民主经验》一文中提到：“台
湾自识甚高的‘民主’已濒临‘得而复失’的全盘破产临界。但如果
放宽胸怀，放出视野；知道曾经以为已一次解决、擒贼擒王的‘民主
转型’，换来的是假的东西；它的‘得之’不足以喜，它的失之当然
就不足以惜了。喜－惜的得失之心既泯；除了振衣再战、弄假成真，
岂有其它选择！？”

而唯有在这样的“振衣再战”的过程当中，弱势阶级的人民才有自我
培力、实践真正民主意义的可能。这绝非是四年一次、一人一票的选
举民主能提供给人民的。

（林柏仪：英国伦敦大学Goldsmiths学院社会学博士生）

〔原载《中国人权双周刊》第55期2011-06-30；http://shuangzhou
kan.hrichina.org/〕