政改路径：国家宪政与党内民主

曹思源

翻开世界地图，让我们来思考一下，哪里经济发展好？哪里文化艺术
繁荣？哪里的人权有保障？哪里的人们能更好地实现“自由全面发
展”？答案并不复杂：就是那些走上了宪政民主道路的国家。

什么是宪政？什么是民主？

宪政是通过实施宪法以保障公民权利、制约国家机构权力的制度；民
主就是公共事务由选民及民选机构决定的制度。宪政与民主是紧密相
连的政治制度。

台湾作家龙应台对于民主还有一段文学式的描述：

◆民主就是发表了任何意见不怕有人秋后算账；
◆民主就是权利被侵犯的时候可以理直气壮地讨回，不管你是什么阶
　级什么身分；
◆民主就是不必效忠任何党，不必讨好任何人，也可以堂堂正正地过
　日子；
◆民主就是打开电视不必忍受主播道德凛然地说谎；
◆民主就是不必为了保护孩子而训练他从小习惯谎言；
◆民主就是享受各种自由而且知道那自由不会突然被拿走，因为它不
　是赐予的；
◆民主并非只是选举投票，它是生活方式，是思维方式，是你每天呼
　吸的空气、举手投足的修养，个人回转的空间。

宪政以宪法为前提，法治为基石，民主政治为核心，人权保障为目
的。

国家宪政是当今世界各国的普世价值，是人类的最大公约价值，也是
中国政改所要追求的目标。古今中外的历史雄辩地证明了这么一个道
理：最优越的、最有生命力、最符合人类历史发展大潮的政治文明，
就是宪政民主。美国总统林肯在其著名的《葛底斯堡演说》中所说的
“这个民有、民治、民享的政府，永远不会从地球上消失。”就是这
个意思。

所谓“党内民主”，同样是我们在当下需要追求的目标，作为一个研
究经济学和政治科学的民间学者，我深深体会到孙中山先生的那句名
言：“世界潮流，浩浩汤汤，顺之则昌，逆之则亡”。如果执政党想
要与时俱进，长治久安，那就必须以宪政、民主、分权制衡的原则来
组织自己，在践行和追求普世价值中实现国家的福祉。

政治体制包括很多方面。可以概括地说，包括国家政权管理制度与执
政党管理制度两个方面。因此，政治改革既包括国家体制改革，也包
括党的制度改革，二者缺一不可。或者说，要“两条腿走路”，缺了
哪一条腿，恐怕都不好办。

而现在我们是“几条腿”走路呢？一条都没有，既没有在宪政上下工
夫，也没在党内民主建设中动真格。

试想一下：如果缺了国家宪政的大方向和良好氛围，党内民主如何推
动？没有压力，就没有变革的动力。我们应当以宪政潮流为标，规划
进取。

如果缺了党内民主呢？作为执政党的中国共产党，其自身都没有实现
民主、分权，国家又怎能实现宪政呢？

实现国家宪政，方向是明确的，我们有东、西方很多国家的经验教训
可资借鉴。

如何实现党内民主，有没有方向？当然也有方向，马克思、恩格斯创
立起来的第一国际、第二国际，基本路子是：分权制衡。然而列宁去
世以后，斯大林以来，整个国际共产主义运动，包括俄国共产党都是
走向集权制道路。集权制的结果是什么？结果可以概括为一句话：集
权制害了共产党，害惨了共产党！

有朋友说，如果我们有蒋经国那样的领袖人物来推动民主宪政就好
了。但是不管有没有这样的条件，我们作为公民，都应当尽力去推
动。现在的实际情况是全国上下包罗万象都由各级党委说了算。而这
应该是全民来参与的。一个良好的环境，要靠相关人士（体制内、外
的人士都包括在内）共同投入体制变革来争取，等是等不来的。

有人说，政治制度改革难就难在高层，其实世界上没有不难的事，高
层也要靠老百姓来推动。


一、关于党内民主

我想提个问题：党委归谁领导？有人说：是党委书记。

实际上应该是“党代表大会”来领导党委、授权党委和审议党委的工
作。有人只知道党委一元化领导，实际上党内民主要求三权分立。

党内民主有哪三权？

一是党代表大会行使决策权；二是党委行使执行权；三是纪律检查委
员会行使监督权。国家机构的三权是立法权、行政权、司法权。而党
内机构的三权则是：决策权、执行权、监督权。

马克思、恩格斯时代就是三权分立的，不是党委说了算，而斯大林之
后包括毛泽东以来就是把决策权、执行权、监督权集于一身，大权独
揽，毫无民主可言。这样做的后果十分严重。

破坏权力制衡，将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作
之一是排除异己、滥杀无辜。据统计，对10月革命进行过政治领导的
全部24名党中央委员中，先后有14人被斯大林杀害；从军事上领导10
月革命的60名军人中，有54人被斯大林杀害；第一届人民委员会共有
15名委员，除了列宁和斯大林以外的13人中，有九人先后被以革命的
名义处死；其他共产党员共有120多万人被逮捕，其中很多被处以死
刑或被判徒刑。

同样的问题是，毛泽东时代的中国没有三大权力的分立和制衡，却有
三大人祸：1957年反右，打了300多万右派；1958～1960年高举三面
红旗打了300多万右倾机会主义分子，饿死四千多万人；1966～1976
年文革整了一亿多人，其中死了两千多万人。

一个非常重要但是经常被我们忽略的事实是：这些重大决策都没有经
过执政党的最高决策机构──党的代表大会，而是由党中央委员会和
毛泽东个人决策的，朕即中央，朕即党。

让我们发挥想象力，试问一下，毛泽东、周恩来、朱德、刘少奇四位
领袖人物，他们之间有没有互相监督的制度呢？可惜没有。由于权力
之间没有互相制衡，以致于象毛泽东亲自发动和领导文化大革命那样
的错误，周恩来、朱德、刘少奇都无法制止，刘少奇甚至还被活活整
死。如果毛、周、朱、刘不是集中在以毛为首的中央委员会中，而是
分别担任党代表大会主席、中央执行委员会书记、中央军委主席、中
央纪律检查委员会主任，四套机构及四位领袖能够互相监督的话，毛
泽东还能那么畅行无阻，让其妻子江青出任中共中央文化革命小组要
职，凌驾于全党全国人民头上作威作福吗？而三权分立、互相制衡的
机制，不但不会妨碍决策的效率，反而会提高决策的科学性。简而言
之，这种制衡能够实现，将是一种有利于“集中力量办大事”，而防
止“集中力量办坏事”的制度安排。

现在中共有8,500多万党员，如果所有党员都能说话，让党的代表大
会充分发挥作用，那对全党和各地工作就会带来很大的起色。“党内
无派，千奇百怪”，让党的内部多样化，互相争鸣、公平竞争，未必
不是一件好事。

中国共产党自从“十二大”以来，尤其是17届四中全会以来，在改进
党的建设中已经取得很大成就。面对即将召开的第18次全国代表大
会，为了使党少犯错误、不辱使命，我们需要在系统总结国内外经验
的基础上，进一步推进党内分权制衡的改革。为此，我提出了一套党
内改革方案，供研究参考。

建议落实党的各级代表大会为党组织的权力机构，县级以上（包括
县，下同）各级党代表大会分别选举产生三个级别相同的机构：党代
表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。它们各
自的职责简述如下：

１、决策权

县以上各级党代表大会实行党代表常任制（每届任期五年）和专职专
薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为了提高效率减少支
出，党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表为500人左右，县
党代表50人左右，省、市依此类推。

各级党代表大会选举产生党代会常务委员会，为党代表大会的常设机
构（负责筹备和召集党代会）；其人数为党代会代表人数的1／10，
并设常务主席一人、副主席一人，处理常委会日常事务和组织调查研
究。

各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同，但要增加一项：每年
举行一次大会，审议同级党的执行委员会的工作，督促其严格执行党
代会的决策。遇有紧急情况，由党代会常务委员会召集党的非常代表
大会。

党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举
权和罢免权，但无权插手其具体业务活动，同时他们还受全体党员投
票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民
群众中的影响力。

只要我们共同努力，这个前景是可以争取的。

２、执行权

各级党代表大会选举产生七～九名委员，组成同级党的执行委员会，
设书记一人、副书记一人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权
上大体相当于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是
由常委掌握，普通的党委委员很长时间才参加一次全会，成了党内花
瓶，不必再虚设了。

各级党的执行委员会对党代会负责并报告工作，接受审议。执行委员
会的日常工作必须及时向同级党代会常务委员会通报备案。

党的执行机构并非单方面接受决策机构的监督和制约，它在执行工作
中如果发现决策有误或不甚完善，可以对决策机构提出抗辩，并提请
下一次党代表大会重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的
余地。

３、纪律检查权

各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会，由五～七名纪检
委员组成，设主任一人、副主任一人。

纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部（包括党代表大会代表、
执行委员会委员等）进行纪律检查，但无权干预其日常工作；各级纪
检委同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。

大家想一想：纪律检查委员会的上级应该是谁？是党的执行委员会
吗？不是的。

各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作，重大问题可以向
上级直至中央纪律检查委员会报告。

无疑，中央纪律检查委员会应当独立于党的中央执行委员会，而向全
国党代会负责并汇报工作。

现实生活告诉人们，执行权往往权力最大，滥用的可能性和危害性也
最大。因此，改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在
我们的改革方案中，由于党的决策机构由虚变实，党的纪检机构升格
独立，便有利于上述改革重点的实现。

三种权力既然要分立和互相制衡，那么，三个机构的成员就不得互相
兼职，这是不言而喻的。党代表大会的代表中，如果有人被选入党的
执行机构、纪检机构任职，在其任职期间，则应辞去代表职务，以免
角色冲突。在过去的体制下，代表只是五年开一次会的虚职，搞点兼
职似乎并无矛盾；但在党内领导制度改革之后，党的决策权、执行
权、监督权三权分立制衡，党代表大会代表专职专薪，他再去兼任执
委或纪检委，就很不合适了。

我们不妨设想一下，如果能够在党内做到分权制衡，那么一位领袖人
物还能那么容易地去“集中力量办坏事”吗？而如果要集中力量去办
好事，三权分立则可以使好事考虑得更细致、更全面，而严格的制衡
可以保障各个权力按照合法程序去行事，从而防止“好事办坏”。


二、关于国家宪政

中国要进行政治体制改革，不能不顺应世界宪政潮流；而要明确世界
宪政潮流之所向，不能不对中外各国宪法进行比较研究。

笔者有幸根据中国青岛出版社1997年版《世界宪法全书》所载中国和
其他110个国家的宪法进行比较研究，颇有收获。愿选择部分成果，
与有兴趣的朋友分享。

究竟什么是宪政潮流？这虽然不是看得见、摸得着的实物，却是可以
推算出来的一种发展趋势。我选取了18个问题进行考察，以110个国
家为基数，计算相关国家所占的比重（%），主流便一目了然

Ａ、56%的国家宪法规定有公民投票；
Ｂ、66%的国家宪法规定了法官的独立性；
Ｃ、67%的国家设有宪法监督机构；
Ｄ、69%的国家承认或不禁止双重国籍；
Ｅ、69%的国家元首为总统；
Ｆ、71%的国家元首兼任军队统帅；
Ｇ、74%的国家宪法无序言；
Ｈ、75%的国家实行地方自治；
Ｉ、76%的国家议会（或代表机构）实行直接选举；
Ｊ、85%的国家不把个人名字写进宪法；
Ｋ、87%的国家不把任何主义名称写进宪法；
Ｌ、91%的国家公民有宗教信仰自由和宗教活动自由；
Ｍ、91%的国家宪法对新闻出版自由有保障条款；
Ｎ、94%的国家实行三权分立；
Ｏ、95%的国家实行公开化；
Ｐ、95%的国家不承认任何政党有政治特权；
Ｑ、98%的国家宪法保障人权；
Ｒ、99%的国家宪法没有规定实行任何专政。

如果说，大多数国家在前述18个问题上的宪法取向，反映了世界宪政
潮流的话，我们可以说：2004年3月中国人代会通过宪法修正案，在
中华人民共和国宪法第33条中增加一款“国家尊重和保障人权”，初
步顺应了世界宪政潮流；而其他问题上，则显示了中国宪法与世界宪
政潮流之间的差距以及中国宪政改革前进的大方向。

世界宪政潮流发端于17世纪英国，成熟于18世纪的美国与欧洲，流行
已达数百年。宪政潮流的四大基本原则──三权分立、多党竞争、普
遍选举、新闻自由，在国际社会逐渐深入人心，成为人们判断政治体
制优劣进退的一面镜子。不是吗？上个世纪莫斯科两度易帜──1917
年升起了红旗，1991年8月22日俄罗斯总统叶利钦发布命令，用历史
上的俄罗斯旗帜（白、兰、红三色旗）取代了镰刀斧头红旗，重新作
为俄罗斯的国旗。对此评价众说纷纭、莫衷一是。按不同的标准，可
以得出截然相反的评判。而用世界宪政潮流的四大基本原则来对照，
就一清二楚了。

Ａ、布尔什维克先后消灭了它的“兄弟党”：孟什维克、立宪民主
　　党、社会革命党和左派社会革命党，从1921年开始，俄罗斯由多
　　党制变为党外无党的一党制国家，显然是历史的倒退。

Ｂ、1917年以后的俄罗斯政权同分权制衡的宪政原则背道而驰，经历
　　了由“一切权力归苏维埃”、“一切权力归布尔什维克”到“一
　　切权力归党的总书记”的发展，形成了高度集权专制，红色恐怖
　　笼罩全境。仅1935～1941年这六年多就有二千万人遭受政治迫
　　害，其中700万人被枪决，平均每年杀100多万人。

Ｃ、前苏联宪法虽然载有普遍平等直接选举制，但实际上候选人均由
　　执政党指定，然后交给选民去按等额投票，未列入候选人名单的
　　人根本无法当选。选举成了年复一年、几十年如一日的愚民闹
　　剧。

Ｄ、前苏联无新闻自由是举世皆知的，以致于前苏联最高领导人赫鲁
　　晓夫下台之后，只能靠收听美国之音来了解新闻，这就是对否定
　　宪政原则的绝妙讽刺。

苏俄反宪政潮流70余年，终于陷入了天怒人怨的汪洋大海。最后时
刻，苏共中央通过前苏联副总统亚纳耶夫等高官在1991年8月19日发
动政变，试图挽救危局。然而，广大人民群众害怕重新回到那种一党
一派垄断政权、草菅人命、控制选举、扼杀新闻自由的恐怖生活中
去，因而都不支持“8．19”政变，政变三天就失败了。广大公民和
他们的代表唾弃了反宪政潮流的政治体制，以致于共产党员占最大比
例的苏联最高苏维埃1991年8月29日紧急会议以283票赞成、29票反对
和52票弃权的压倒性多数通过决议：停止苏联共产党在苏联全境的活
动。历史终于宣告，1991年三色旗在俄罗斯重新升起，是顺应世界宪
政潮流的进步之举。循此思想方法，我们也就不难评估那个时代的东
欧剧变，新世纪以来的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯事变，以及未来
还可能发生的此类事变。所以说，以宪政潮流为镜，可以帮助我们识
别历史变迁。

无论在中国还是前苏联、东欧各国，对政治体制改革的必要性的认
识，都提到了相当的高度──“不改革，就会亡党亡国”。但是究竟
如何改，以什么为参照系，对未来新的政治体制应当怎样设计和建
设，则是一个需要深入研究的大问题。具体而言，中国要实行什么样
的政治制度呢？据某人说，关键在于它要“植根于中华民族几千年来
赖以生存和发展的广阔沃土”。中国几千年来的政治沃土是什么？谁
都知道，就是封建帝制嘛！中国是全球历史上帝制最发达的国家，谁
要以“皇帝”为题材做博士论文，非到中国考察不可。然而，封建专
制主义沃土，并非中华民族的荣耀，恰恰是中国长期落后的政治根
源。谁对称孤道寡感兴趣，就让他去沾沾自喜吧。这也许是某些人强
调“特殊国情”的潜台词。但是绝大多数中国人并不喜欢帝制的阴
影。如果一个国家的政治制度永远只能植根于过去几千年的落后惯
性，那怎么能实现后来居上？那还谈什么国民革命、社会变革和“与
时俱进”？袁世凯称帝和张勋复辟岂不是也有点道理么？

显然，后进国家的政治现代化，只能吸收人类政治文明的智慧结晶，
象90%以上的国家那样，走分权制衡而不是集权专制之路。他山之
石，可以攻玉。认识世界宪政潮流，对我们启示多多。再譬如说，当
今世界七成以上的大国实行联邦制，而非联邦制国家则七成以上实行
地方自治，这对于中国国家结构的设计也颇有借鉴作用。如何处理中
央与地方的关系，是中国千百年来的一个老大难问题。目前，许多人
除了少数民族聚居地区自治以外，并不知还有一般的地方自治概念。
借鉴绝大多数国家在这方面的丰富经验，认真探索和解决好地方自
治，同时也有利于进一步处理好民族问题。因此，只有以世界宪政潮
流为航标，我们才能拨开迷雾，看清前途，明白当代政治体制改革的
真正需求，区分轻重缓急，去逐步争取胜利。

中国宪政建设的一项重要内容是保障公民的知情权。

公民的知情权是公民权利中一项十分重要的“直接民主权”，它所对
应的是国家信息披露和政务公开化的义务。

现行《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途
径和形式，管理经济和文化事业，管理社会事务。”不知情，谈何管
理？不知情，如何评价委托管理者即国家机关公务人员的工作态度、
工作水平？

现行《宪法》第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人
民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”不知
情，如何选举公民放心满意的人民代表；不知情，如何罢免公民不放
心不满意的人民代表；不知情，如何监督人民代表的工作？

公民是国家的主人，这是现代宪政民主不可动摇的基本原则。如果公
民对国家政务──包括立法、行政、司法以及社会等各类“间接民主
权”的信息不知情，如何做得了主人呢？

与公开化相对立的是保密，是神秘。马克思把缺乏公开化的国家机器
斥之为官僚主义机构，他说：“官僚机构的普遍精神是秘密，是神
秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠它那
种闭关自守的社会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官
僚机构来说就等于出卖它的秘密。”（《马克思恩格斯全集》第一卷
302页，人民出版社1956年12月第一版）列宁讲得也十分明白：“没
有公开性而谈民主制是很可笑的”。（《列宁全集》第六卷131页，
人民出版社1986年10月第二版）现在时至新世纪第二个十年了，中国
没有任何理由不尽快实现政务信息公开化，将国家机关所掌握的全部
信息（除极少数法定例外），一律向公民公开。

因此，国家应当从“直接民主权”的立场，充分保障公民对国家政务
及其相关信息的知情权，同时还必须从“间接民主权”的角度，明确
规定国家对信息披露和政务公开化的义务──公开是原则，保密是例
外。

当今世界绝大多数国家都将公开化原则写进了宪法，可见信息披露和
政务公开化的重要性已经被普遍承认。我在上个世纪80年代就曾建议
在《宪法》中规定公开化的原则和措施，并在此基础上，由全国人民
代表大会制定《中华人民共和国信息公开法》，可惜至今尚未实现。
1988年就已颁布了《中华人民共和国保密法》，可是只有保密法而没
有公开法，形成的就只能是个偏瘫的制度。

正是由于我国在宪政与法制层面上对于确立公开化原则缺乏足够的认
识，因而在2003年上半年发生的ＳＡＲＳ疫情中，受到重创。如果认
真从那次ＳＡＲＳ之灾中吸取教训，我们就会清楚地发现，在ＳＡＲ
Ｓ疫情问题上，个别人的工作责任是次要的，关键还是在于信息披露
和政务公开化制度本身不健全，从而导致疫情发生初期信息传递梗
阻，防疫措施滞后，病毒传播迅猛，结果夺去了过多的生命。亡羊补
牢，如果没有制度性的补救，今后老百姓和国家难免还将付出更高的
代价。

公开化原则意味着：国家机关及公务人员有依法公开政务及披露相关
信息的义务，除非是法律有明确规定在特定时间内需要保密的，才能
保密。应当保密的不保密是违法，应当公开的不及时公开同样是犯
罪。

公开化不能仅限于国家机关对过时的保密档案解密，那只是信息披露
和政务公开化中的一种情况。公开化更在于法定保密以外的全部信息
必须及时地充分地向公民公布，尤其是那些关乎广大公民权利、自
由、利益的重要事情和重大问题，毫无疑问在事先、事中、事后都要
公布，不得有任何隐瞒，以便公民充分了解，并能进行广泛的讨论。

因此，无论是立法机关、行政机关还是司法机关，都应当建立信息披
露和新闻发布制度，通过专门的公告以及报纸、电台、电视、网络等
各种传播媒体，定期地或随时地向公民通报信息、发布新闻，帮助公
民了解政务情况及其相关的信息，并向老百姓提供查询这些信息的便
利条件。

以人民代表大会为例。根据公开化原则，应当在人民代表大会议事规
则中作出相关的具体规定，如：

第一，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都必须公开举行，
如果需要召开秘密会议，必须经过法定程序批准。

第二，人民代表在公开举行的各种会议上的发言记录，由秘书部门在
三日内印发，并允许公民到指定地点查阅或索取；秘书部门负责定期
将人民代表的发言记录汇集成册，公开发行。

第三，公开受理公民、团体和社会组织旁听人民代表大会的申请。

第四，正常情况时，定期举行人大新闻发布会，向公民通报人大工
作；非常情况时，随时通报。

第五，大会及各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台
录音、录像，现场直播或录播。

我国政治体制改革的总体目标是要顺应世界宪政潮流，建立宪政民主
制度。现代民主的政党制度则是宪政民主制度的内容之一。任何政党
都必须进行民主化改革，将自身建设成为现代化的民主型的政党。而
作为当今中国的执政党，中国共产党首当其冲需要完成自身的改革任
务，成为现代民主的楷模，才能切实提高执政能力，搞好中国的宪政
民主建设。

总之，国家宪政建设与执政党内的民主改革密切相关，不可分离。所
以说，中国政治体制改革的路径选择应当是国家宪政与党内民主改革
双管齐下。

（2012-03-27日第五稿）